大气候-第5部分
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某邪苁杖胛薹ㄍ瓿缮霞栋才诺乃胺讶挝瘢徊⑶遥�1996年开始，中央减轻农民负担政策，明令禁止〃两田制〃，要求一律将〃农民负担卡〃发放到原承包户，否则，都属于〃违反减轻农民负担政策〃，必须受到查处——一票否决。
1997年，我调离周沟乡，赵家村的〃两田制〃因失去了〃地方保护〃而夭折，土地强制性地分回从前的承包户，撂荒现象非常普遍，外出打工者普遍不能主动上缴〃农民负担〃。不仅如此，由于村委会违反土地承包合同，不得不承担赔偿责任。赵家村由全乡的先进村，一下子又回到了后进村的行列。
早知今日，何必当初！
可是谁都没有想到，2003年后，农民负担大幅下降，低于1994年的水平了。赵家村在没有乡镇工作队领导的情况下，自发恢复了〃两田制〃，周边的村庄也推广了赵家村〃两田制〃。最近有朋友告诉我，我原来工作的棋盘乡，有不少村也自发推行了〃两田制〃。尽管中央文件和〃土地承包法〃都不支持〃两田制〃，但随着农民负担的减轻，种地收入增加，土地转让成为可能，〃两田制〃又开始不推自广。
从〃两田制〃的命运，可以折射出中国农村改革的命运。谁是改革的主体？按照谁的要求改？这是非常值得研究的问题。
结语
我很敬佩现在还在一线锐意改革的基层干部群众，也尊重为农村改革做研究和决策的专家学者和政策制定者。上述七个故事，都是20世纪90年代的故事，是我17年乡镇工作的缩影。我将这七个故事写出来，是供学者、专家、农村改革政策制定者，还有正在一线从事农村改革的基层干部群众研究和参考的，期待大家能从中寻找到一些规律性的东西和启示，希望推进真改革、有意义的改革、符合正确方向的改革、上下互动的改革，千万别学我〃瞎折腾〃。
第二部分 7。30年农村改革，三步走了大半步（1）
中国改革是从农村改革开始的，而农村改革是从小岗村的〃分田单干〃开始的，至今已有30年。30年的农村改革到底走了多远？对这个问题的回答可谓仁者见仁、智者见智。我的回答是：农村改革——三步只走了大半步。
（一）经济改革三阶段
改革开放是从农村开始的，突破口是经济体制改革，着力点是解放农民和扩大农民生产经营的权利。农村经济改革大体上分为三个阶段。
第一阶段大体是1978―1983年。主要标志是1980年推广安徽农村改革经验。改革的主要内容是建立〃联产承包，分田单干，统分结合，双层经营〃的农村经济制度，其核心内容是〃分田单干〃，本质是把农民从人民公社的桎梏中解放了出来，农民获得了有限的生产经营自主权。这一改革极大调动了农民的生产积极性，在很短的时间内解决了中国人吃饭的大难题，并且农民有了剩余农产品，有了市场交换、现金积累。这一阶段的改革可以简单地解读为：以〃分田单干〃的自主权，激发了农民劳动效率的提高，换取粮食等农产品的大幅增产（增产当然也有种子、肥料和水利等因素的作用）。这一阶段改革的制度收益是每亩净增250斤粮食（以粮食主产区为例，下同）。
第二阶段大体是1983―1988年。主要标志是中央1984年1号文件。改革的主要内容是建立〃产供销、种养加、贸工农〃一体化的农村综合发展经济制度。其核心内容是准许农民〃离土不离乡〃，把部分农民从土地上解放出来，允许农民〃综合发展〃——发展多种经营和乡镇企业（主要是加工业、建筑业、流通服务业）。这一次改革，顺应和保护了农民在乡村创业的积极性，多种经营和乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山，第一次结束了新中国商品短缺的历史。这一阶段的改革可以简单解读为，将农村剩余劳动力和自然资源转换为现金收入和资本。这一阶段改革的制度收益是，一部分地方和一部分农民先富了起来，农村约1％的农民成为老板，约10％―15％的农民成为乡镇企业的职工。
第三阶段大体是1984―1996年。1984年1号文件提出，准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇，务工经商。但最主要的标志，还是邓小平发表南巡讲话。改革的主要内容是，建立〃市场配置农村劳动力、资本、自然资源为主的〃城乡一体化发展的经济制度。其核心内容是，准许农民〃离土又离乡〃，把农民和农村各种资源从乡村解放出来，允许农民在更广阔的空间和领域创业发展。这一次改革，把有能力寻求新的发展机会的农村老板和敢闯荡敢冒险的青年农民从农村解放出来，让他们在全国范围内几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，极大调动了农民在城乡异地创业就业的积极性。一大批农民企业家在全国范围内的各个领域异军突起，一亿多农村劳动力异地就业，沿海劳动密集型产业突飞猛进，大城市经济圈高速扩张，小城镇也呈现大发展之势。这一阶段改革的制度收益（就农村而言）是农民非农业收入超过了农业收入，每年民工的劳务收入高达6000亿―8000亿元（每个农民工收入6000元）。
当然，农村经济改革经历上述三个阶段并没有完结，还有第四和第五阶段，即〃公司＋农户〃阶段和乡村企业〃私有化〃阶段（当时改制并没有明确为私有化，但实际上是私有化改制）。但需要特别指出的是，第四和第五阶段的改革，不是农民主导的，和前面的三个阶段相比，不是〃一脉相承〃的，对中西部〃三农〃发展是有害的，加剧了〃三农〃问题的严重性。这个问题将另文讨论。
（二）国营退，民营进
农村经济改革的逻辑过程可以简单表述为〃国营退，民营进〃，也就是说，改革是按照两条主线展开的。第一条主线是放开对劳动力的束缚：束缚在人民公社制度里―放开到责任田里―放开到乡村社队里―放开到全国城乡。第二条主线是对农民开放经营领域：没有经营自主权―经营责任田―在社区内经营乡镇企业―在国内几乎所有的行业经营（几大特殊行业除外）。
经历了上述三个阶段，农村经济改革开放大局已定。经济改革开放必然要求政治改革开放的同步进行。政治改革开放的逻辑过程应该是〃官权退，民权进〃。农村政治改革开放在20世纪80年代与经济改革开放是基本同步的。
当〃分田单干〃把农民从人民公社的体制中解放出来时，客观上已经把人民公社的经营职能让渡给了农民。随之在1983―1984年撤销了人民公社和生产大队，建立了乡镇人民政府和农村村民委员会。至此，政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制垮台了。
随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，客观上要求国家将乡村公共事务的决策权让渡给民间，20世纪80年代初期开展了村民自治、直选村主任的试点工作，乡镇的供销合作社、食品公司等经营部门开始改制，各部门的经营特权退出。1986年前后，中央还一度考虑成立农会，直接选举乡镇长和乡镇自治的改革要求也提了出来（杜润生《为农民享有同等国民待遇坚持不懈地鼓与呼》）。应该说这一时期的总体改革思路是清晰的，符合逻辑的，朝着总体改革方向前进的。
但是，从20世纪80年代的后期开始，农村政治改革开放的步伐停了下来，有的改革甚至是背道而驰的，致使农村经济改革开放的成果遭受了巨大损失，这是导致20世纪90年代农村衰落的重要原因。
（三）滞后，以致消耗
农村经济改革的第一阶段——分田单干，每亩增加粮食产量250斤。当时交足国家的，留足集体的，每亩上缴50斤粮食就可以了。农民得到了约200斤/亩的实惠，这是第二阶段经济改革的物质基础。
由于农村政治改革的滞后，在加强对农村经济、社会管理和加强党的基层组织建设的口号下，官权不仅没有退，相反还前进了。1986年以前，一个乡镇政府的财税所一般3人左右。到后来，财税所分成了财政所和税务所，再到后来，税务所分成了国税所和地税所。中央电视台新闻调查节目报道过的湖北省监利县红城乡财政所105人，如果加上国税和地税的人，超过了200人。（中西部农业县的工业发展在此期间几乎没有增长，甚至是倒退的！）1986年以前，乡镇党委政府的机关人员一般不会超过20人，到90年代，乡镇下面又设置了管理区，乡（镇）、区的机关人员一般都在100人以上。80年代，村级民办小学的老师都是民办教师，到后来全是公办教师了，一个公办教师的工资待遇是四个民办教师的总和，美其名曰是为了提高农村教育质量，实质是教育部门特权垄断的必然结果。1986年以前，农业税是农民自觉交，所以只有几个征收人员，农村的征粮征税成本大约10％，到90年代中期，（合法）征收总额并没有增长，但90％用于征收费用了。
到1988年，农民每亩负担合100斤粮食；到1990年，农民每亩负担70元，折合粮食250斤/亩；到1994年，农民每亩负担150元，折合粮食约300斤/亩；到1998年，农民每亩负担180元左右，折合粮食400斤/亩。可以说，到20世纪80年代末，第一阶段〃分田单干〃的改革成果就被落后的政治体制消耗掉了。20世纪90年代，开始消耗第二阶段〃离土不离乡〃的改革成果，对乡镇企业的乱收费开始泛滥。此时，邓小平发表南巡讲话，给了沿海地区和外资企业大量优惠政策，中西部乡镇企业面临〃负担过重和不平等竞争〃的双重压力。加上农民负担日趋加重，农民消费能力下降，乡镇企业产品的农村市场萎缩，即使1994、1995、1996三年，粮食涨价，农民收入和需求有短暂回升，也没能扭转中西部乡镇企业走下坡路的局面。1997年，中西部地区的农村，普遍出现种地负债经营，农民要靠打工收入缴纳各种税费，这就是说，到20世纪90年代后期，农村三个阶段的经济改革成果全部被消耗了。
由于农村政治改革的滞后，机构和人员的过度膨胀，恶化了农村的发展环境，加剧了农村资本、人才的外流，乡镇政府及其部门成为村民自治最大的阻力，村民自治十几年几无进展。农村政治体制改革的滞后，是农村发展缓慢和各种矛盾交织的重要原因。
这里要特别交代的是：事情至此并没有完结，后来的〃公司＋农户〃和〃乡村企业私有化改制〃其实是落后的农村政治体制推动的〃竭泽而渔〃式的经济改革。当然，得到了某些经济学家们的〃包装〃——农业产业化、农业现代化和明晰产权。中西部地区，很多抵制了第四、第五阶段改革的地方，都发展起来了。实践证明，第四、第五阶段农村经济改革是失败的。
第二部分 8。30年农村改革，三步走了大半步（2）
（四）仅仅走了大半步
回头看30年农村改革，到底走了多远呢？要回答这个问题，必须要明白中国农村改革开放到底走向何方，农村到底要建立一个什么样的经济、政治制度。
如果说20世纪80年代初期是〃摸着石头过河〃，那么，邓小平1992年南巡讲话后，目标已经变得清晰，建立〃市场经济，民主政治，法制国家〃，就是我们要到达的彼岸。
如果构成农村社会的三大基本要素——农民、基层组织和基层政府，都在严格的管制之中，必然会使整个社会缺乏活力和效率。农村社会要想过渡到经济市场化、政治民主化、国家法制化的新体制，其必然的逻辑过程就是三步走：即放活农民―放活组织―放活乡镇政府（依法行政）。
第一步，放活农民。农村改革开放30多年来，实行了〃分田单干、离土不离乡、离土又离乡〃三个阶段的改革开放，完成了解放农民及其生产力的目标。30年的实践充分证明，我们摸到了〃石头〃，改革的路径选择是完全正确的。但这一步还只迈出了一只脚，离实现放活农民的目标还少半步。我国农民还没有取得同等的民主政治权利、同等的赋税权利、同等的公共财富占用权利、同等的自由迁徙权利、同等的人身和财产安全保障权利、同等的发展权利、同等的市场主体权利。只有给了农民同等的国民待遇，放活农民的目标才算完全实现，农民的生产力才能彻底解放。因此，30年的农村改革，在解放农民方面，仅仅只是走了大半步。
第二步，放活农民组织。随着农民劳动力的解放、劳动者的经营领域扩展和市场经济的不断深入发展，农民必然要求享受和社会各个阶层同等的待遇，因为这是市场经济〃主体〃（农民）平等参与市场竞争和自主发展的必要条件。由于单个农民的力量是有限的，只有农民组织起来，才能充分表达意志、争取平等权利，才能有效参与市场竞争，因此，放活农民组织是农村经济、社会和政治发展的必然要求。一方面要求放活农村社团组织，如共青团、妇女联合会等，使其民间化，同时鼓励发展新的民间组织，让民间各个阶层的利益主体组织化、合法化；另一方面要求向民间组织（包括合作社、集体经济组织等）开放生存空间，主要是部门权力和垄断经营部门从乡村社会、政治、经济生活中有所退出。
只有部门权力和垄断经营部门逐步退出对乡村社会的强力掌控，乡村民间组织才能逐步发育和发展。只有民间组织充分发育，小农户才能联合起来应对大资本的垄断，才能节约生产成本、消费成本和销售成本，才能获得更好的经营效率。只有民间组织充分发育，才能从组织上保障村民自治走上真正的民主自治轨道。村民自治在农村搞了十几年，收效不大，甚至走到了十字路口的原因，也就在于没有足够的民间组织资源。只有民间组织充分发育，每一个农民生活在一个和几个组织中间，农民才能够支付使用法律的成本，民主才有力量维护法律的公正，法律才能维护弱者的合法权利，弱势的人没有组织做后盾，法律就有成为强势者欺负弱
