危机管理 作者:平川-第25部分
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平均每天的游人数为3000左右，而元宵节当天游人数突破3万。事故发生地点彩虹桥既长又窄，最窄处不过3、4米；人数骤增十倍加上彩虹桥特殊的路况，便大大增加了踩踏事故的发生概率。问题是，元宵节游人增加是可以预见的，彩虹桥的路况是可以勘察的，踩踏事故也并非百年一见的稀罕事，但为什么有关部门没有预先想到人员拥挤可能造成踩踏事故呢？答案很简单：有关政府部门根本没有未雨绸缪、防患于未然的意识，他们更不会知道事先该采取什么样的危机预防与危机准备措施。
在美国、加拿大等国家，每当举行大规模的文化娱乐活动，政府中的突发事件管理机构都会事先采取措施（如安排疏导人员、增设临时通道、准备消防急救设备等等），防范因为人员拥挤可能发生的种种突发性危机事件。而在我国，春节、元宵节这样的传统节日往往是大规模文化娱乐活动密集的时期，也是踩踏等类似突发事件的高发时段，相比之下，我们的危机预防与准备工作则显得远远不够。
我们可以想象，如果密云有关方面在举办灯展活动的同时做足防范工作，事先多了解一下展览现场的状况、多增加一些疏导人员、多安排一些临时通路、多准备一些急救设备，或许这场恶性踩踏事故就不会发生。
然而，悲剧终究是发生了，死去的人终究不能再活过来，若干个家庭的悲剧已经无法挽回。痛定思痛，我们只能希望有关部门能够吸取此次惨痛的教训，及时消除危机预防与准备这个公共危机管理中的〃阿喀琉斯之踵〃，建立一种有效的危机防范和准备机制。
建立有效的危机防范和准备机制，组织者（管理者）首先要把可能的结果往〃最坏处〃设想。越是在欢乐的时候，越要这样做。一座桥很窄，不能以为〃应该不会有事吧〃，而是要多想想〃出事了怎么办〃，中国人多，向来喜欢热闹，从众心理比较强，这样的国情、民情要求组织者在举行公共活动时必须考虑到最坏的结果，不容有任何的侥幸和马虎。在当前和以后，政府应对所有的公众聚集场所开展全面检查，要查相关活动是不是按照有关规定批准或者备案，要查有没有周密的活动方案和突发事件应急救援预案，要查各项安全保卫措施是否健全和到位，要查活动场所的设备、设施运转是否符合安全条件。
建立有效的危机防范和准备机制，还要有紧急状态下的应急预案。2004年年初，北京宜家家居接到警报：宜家家居内有爆炸物（后来证明是一场虚惊）。接到报告后，该商场立即启动了执行代码为1000的行动计划，很短时间内，在员工的指挥下，顾客得以有条不紊地撤离，上千名顾客、员工在疏散过程中无一受伤。我们期待，每个公共场所、每次大型公共活动都有像〃宜家〃这样的紧急预案，从应对〃万一〃出发，把各种可能发生的问题想在前面，把可能采取的各项措施做在前面，让实施预案的监督检查走在前面。当突然事件发生后，能够立即拿出一套现成的、已经演练过的方案来应对，不至于手足无措，加剧损失。
逝者长已矣，生者当思之。愿密云惨剧中37条生命的消失为我们敲响久鸣的警钟。
危机公关是一根救命的稻草
2004年6月24日国家审计署审计长李金华向全国人大常委会提交〃审计清单〃之后，公众对相关部门和责任人的质疑、追问就不绝于耳。无论审计报告怎么表述，其中所传达的信息足以令公众对有关部门产生不信任感，并引起是否存在贪污、受贿、挪用资金等诸多猜疑。如果这种不信任感在民间任意酝酿和发酵而得不到有效的控制，最终的结果将是伤害政府公信力，引发针对这个政府部门的危机。因此，如何应对危机，化解压力，考验着政府及其部门的危机公关能力。
2004年7月6日《人民日报·海外版》刊登了国家体育总局就国家审计署〃审计清单〃中〃国家体育总局动用中国奥委会资金〃的答问。从这份答问来看，审计报告中〃国家体育总局动用中国奥委会资金〃的表述并没有太大问题。我们现在暂且不论这份答问能否彻底消除人们心头的疑问，而是从体育总局的表现来分析政府部门危机公关能力薄弱的地方。第59节：避免危机进一步恶化
从〃审计清单〃公布到7月5日回答记者提问这10多天里，体育总局一直没有对〃动用中国奥委会资金〃问题予以正面回答。工作人员甚至说：〃我们认为这个没有更多可说的。〃于是，有一些媒体在不甚了解情况之下，将〃动用〃升级为〃滥用〃、〃贪污〃，并由此引起国内外媒体的连锁报道，种种混淆概念的提法越来越多。可以说，事态这样发展，责任并不完全在媒体，主要还在于当事方正面解答的动作太慢，信息披露不够充分。
从答问报道来看，直到有记者带着海内外读者来信来电走访体育总局时，有关人士才对〃审计清单〃中的问题予以解答。不过令人遗憾的是，他们没有采用召开新闻发布会的方式广而告之，仅仅是发表了一篇文章，其影响力显然是不够的。由此可见，在信任危机面前，体育总局不仅缺乏化解的主动性，相关的技巧也不娴熟。
我们都知道，政府机构是由人来组成的，政府的决策与政策的落实，都要靠人来实施和完成。既然人无完人，人非圣贤，那么，政府的决策失误、违背民意、侵犯民权等错误和过失自然就在所难免。当政府机构说错了话，做错了事情，理所当然会受到职能部门的问责、具有良知和理性媒体的质询，以及公众的批评指责。这种公众的不信任，无疑会动摇和影响人民政府的公信力，从而使政府机构面临着政府危机。怎样应对这种危机，采取何种手段和措施，平息事端，驱除疑惑，实行自我拯救，自我完善，委实是一种智慧，是一种能力。如果只是一味逃避，不主动进行危机公关，那么政府有可能被拖入尴尬的境地。而体育总局无疑已经尝到了这种尴尬的滋味。
政府在危机面前解答群众的疑问只是政府危机公关的一个细节，一个政府真正的危机公关行为，应该是政府机构运用传播手段协调其与公众及社会环境关系的一种行政活动。在政府危机公关活动中，政府公关不仅是充当政府发布公共信息的〃宣传部门〃，它的积极作用还要表现在：通过健全和完善政府与公众的沟通渠道和传播机制，及时、广泛地了解民情民意，提高政府工作的透明度，鼓励公众积极地参政、议政，实现政府和公众之间的双向沟通。在国家发生突发事件时，及时启动公关危机处理机制，迅速处理公关危机，能够提高公民对政府的信任度和支持率。
但是，在我们现在的政府危机公关中，有很多政府却并没有意识到以上几点，他们常常犯了很多不应该犯的错误，如下面四种错误就是我们的政府在处理危机时经常出现的：
一是进行信息保密，自力更生战危机。例如，在〃非典〃危机的初始阶段，为了减少恐慌和安定人心，一些地方竟然作出了强制人们不准戴口罩的决定，有的甚至研发〃控制不良短信息传播〃的软件，以限制民众利用手机短信进行非典疫情的交流，从而更加引起了人们的恐慌。
现在回过头看，这些安排是多么地缺乏智慧。与此相反的是，一些西方国家在解决这一矛盾时通常会聘请外部的专家顾问帮助解决问题。这些〃外部人〃来自大学、研究机构、咨询公司，他们不受任何〃既定〃思维的约束，他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。但是，我们的政府部门似乎总是不大愿意让〃外部人〃参与决策。保密的考虑是原因之一，但更多的还是缘于政府过分相信自己处置危机的能力，〃政府万能〃，这是许多官员根深蒂固的理念。当然，我们注意到，在这次〃非典〃危机趋于严重的阶段，我们的政府部门已经开始重视〃外部人〃的参谋作用，除许多医疗专家被吸收参与疫情控制的决策外，一些心理学家、社会学家也成为了政府抗击〃非典〃战争的高参。事实也证明：无论有多少难处，透明信息，外扬〃家丑〃，都是应对危机的明智选择。二是反映迟钝、缺乏诚意。政府一旦犯了此种错误就会错失公关自救的良机，且经常由于刻意掩饰，越描越黑，国家体育总局面对〃审计清单〃的表现就属于此类。体育总局动用奥委会资金，甚至挪用其盖职工住房，一旦被国家审计局曝光，自然会引发公民的信任危机。可是，自6月24日李金华审计长向全国人大常委会提交〃审计清单〃，直到7月5日，时隔十多天后体育总局才作出反应，而且这种迟滞的反应依然是态度暧昧，没有说清实质性的情况。后来为了不去澄清事实，竟把这种问责和质疑同影响即将出征的奥运会比赛联系起来，抬出〃应避免造成对备战、参加雅典奥运会和筹备2008年奥运会的负面影响〃这样的〃大帽子〃，这样做的结果导致了媒体和公众更猛烈的批评。
三是滥用权力导致矛盾激化，失去人们的信任。海宁市政府对于公民吕海翔的〃不寻常〃死亡事件的危机公关即是如此。
2004年5月19日晚，浙江海宁人吕海翔死亡。对于吕的死因，海宁市公安局认为，当晚吕在歌厅包厢内有猥亵行为，被警察当场查获。在等待警车时，吕趁警察不备，突然纵身跳入路旁洛塘河向对岸游去，最后溺水死亡。但死者家属却质疑警方溺亡结论，认为死者受到过非法殴打。
虽然检察院方面认定〃至今未发现公安民警在执法过程中有滥用警械、刑讯逼供等违法行为〃，但死者亲属却发现尸体上有大面积淤紫且认为是钝器所伤，要求进行尸检。面对公民的合理合法的要求，市政府方面未能与之建立坦诚沟通的机制，反倒采取强硬手段，如官方发布措词强硬的消息、派出警力加强巡逻，以〃威慑〃示众等，结果更加剧了群众的不信任感，以至于群众集结，事情越闹越大，最后发生了堵塞交通、〃抢尸体〃事件，让公众更加怀疑政府是否在刻意掩盖什么，使得这种信任危机进一步恶化。第60节：学习先进的危机处理机制
分析这场政府危机公关造成被动的根本症结，并非应对危机的公关技术不过关，实质还是缺乏坦诚的态度，不能秉公办事，真正做到情为民所系，利为民所谋。
四是针锋相对，打击报复。在这种做法中，湖南嘉禾县的领导的做法最具有代表性。嘉禾县因为强制拆迁事件激起了公众的义愤，央视《东方时空·时空连线》知道此事后，制作了一个有关嘉禾强制拆迁事件新闻访谈录，且先后进行四期相关报道，一时间引起舆论哗然。当地政府不仅不以此为虑、以此为戒，反而由市委宣传部长、嘉禾县委书记组成〃公关组〃赶赴北京，决心讨回〃公道〃。这种〃公关活动〃似乎也见了〃效果〃，《时空连线》第二期有关嘉禾的节目就受到干扰未能重播。这给了嘉禾主要领导一个错觉，以至于他们以为自己可以一手遮天，翻云覆雨，媒体〃就是那么回事，不必太害怕〃。但事实是，由于嘉禾的〃公关〃，央视决定改变工作策略，由集中到分散，由内到外，由明查变成了暗访。同时，嘉禾的顽固不化也激起了更多媒体的声讨，结果，媒体的猛烈炮火，导致嘉禾县政府受到更大的压力。当地官员不得不坦言，〃到了监督的后期，嘉禾县的官员知道大势已去，无论怎么强大的公关工作都不能摆平媒体了〃。于是，只好在行政问责公关活动中铩羽而归，相关责任人受到了严处。嘉禾的教训正在于自己犯了错误非但不承认，而且对他人的报道宣传立即针锋相对，打击报复。最终落得个〃四面楚歌〃的下场。
政府危机公关能力是一种品质，一种坦率、坦白、坦然的品质，一种诚心、诚实、诚信的品质。很多政府危机公关之所以失效，其根本在于不老实，不坦诚，与政治品质有关，而与手段无干。自己做错了事，不是勇于担当，闻过即改，从善如流，而是文过饰非，工于心计，或态度暧昧，或强辞夺理，或玩弄伎俩。事实最终证明，这种不负责任的行为只能是聪明反被聪明误，搬起石头砸自己的脚。事实还将证明，在现代公共事务管理中，一个成功运营的政府必须要学好危机公关这门必修课。
危机管理在各国
由于世界各国国情不一样，社会、历史发展条件不同，因此，在构建危机管理机制方面，各国各有各的特点，存在着很大的差异。本节中，我们列举了美国、俄罗斯、以色列等几个典型国家的政府危机管理机制，供读者了解。
◎美国的危机事件处理机制
美国危机事件处理机制的特征是〃强总统，大协调〃。它是一个以总统为核心，以国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相互协作的综合体系。
美国的危机处理机制因时代不同，面临的任务不同，因而在体制、结构上也有所不同。20世纪90年代以后，美国的危机处理机制的主要特点是增加部委协调机构，增加专业性危机处理机构。经过〃9·11〃事件后，美国又对整个危机处理机制进行了大幅度的调整。
·立法
1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个与危机事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律，不过这些都是单项法，还没有形成一个完整的法律体系，1950年是美国危机管理立法的一个里程碑。这一年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案，融合了过去的单项法，使危机管理工作得到初步统一。1988年，美国国会通过了具有重要意义的罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案，它是美国迄今最全面的减灾法律，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的危机管理工作制订了指导细则。
在美国立法中，适用于危机管理的法律、法规和法�
