道路通向城市转型中国的法治-第12部分
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第二部分 宪政与立法第18节 “两个积极性”：一种宪政策略
高度的中央集中统一领导虽然保证了国家的统一以及政权在毛泽东去世之后的基本和平的转移，但还是有粉碎“四人帮”的事件。并且一些回忆录和传记显示，当时“四人帮”在上海以及其他地方曾试图以民兵指挥部为名建立第二武装，“四人帮”被抓后曾试图“武装叛乱”。可参看，郑谦、张化：《毛泽东时代的中国：1949…1976》（三），中共党史出版社，2003年，页479；范硕：《叶剑英在非常时期》，下册，同前注27。 但是带来了很多问题。如果从经济上看，这些做法带来的问题就是中央“统得过死”的问题。1978年以后开始的改革开放在很大程度上就是要解决这个问题。但这个问题实际在中央因高饶事件采取一系列措施之后，在建立了计划经济体制之后，就开始表现出来了。以后也有过多次反复。针对这个问题，毛泽东在1956年，在总结了建国初期的一些历史经验的基础上，发表了著名的讲话《论十大关系》； 《毛泽东选集》，卷五，同注30，页267…288。关于此文的意义，可参看，中共中央文献研究室：《 关于建国以来党的若干历史问题的决议（注释本）》，人民出版社，1983年（内部发行），页233…237。 其中的第五节第一次从政治制度结构上讨论了这个中央和地方分权的问题，反映出中国高层力图寻求在中国建立某种中央与地方分权的基本方针和制度格局。
在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认，中央和地方的关系是一个矛盾；而要解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这样对建设强大的社会主义国家比较有利。为什么？毛泽东认为，这因为中国是大国，人口众多，情况复杂。因此，分权管理（毛泽东称之为“两个积极性”）比集权管理（一个积极性）更好。毛泽东明确指出，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。
尽管这篇文章的这一节更多是从经济建设的角度考察了中央与地方分权的重要性和必要性，但是毛泽东，作为一位敏锐且务实的政治家，也考虑了影响分权的政治性的因素。毛泽东显然并且有部分正当理由不能完全相信中央的官僚，他指出了中央部门存在的部门利益和文牍主义，“几十只手插到地方”、“立了一个部就要……下命令”、“同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。……都说是中央来的，给地方压力很大。表报之多，闹得泛滥成灾”。这是“条条”的问题。毛泽东同样注意到“块块”的问题，他特别提到了高饶事件，指出“我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好”。毛泽东希望建立一种相对灵活的宪政架构，能在中央和地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡。针对当时的情况，毛泽东指出“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性”。
在强调这个“正当”之际，毛泽东也没有仅仅考虑目标，他追求的是应当和可能的统一。他强调“可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一。〃 （着重号为引者添加）
方向定了，具体措施又该如何，如何操作化？毛泽东根据当时的经验和实际情况，提出了几条基本的措施。最基本的措施，毛泽东认为，首先是要提倡“同地方商量办事”的作风。其次，毛泽东把当时的经济问题（因此毛泽东把政治、军事问题排除在外）分为两类，一类主要要靠中央管的事，例如发展工业，建立全国的国民经济体系；另一类则主要要靠地方管的问题，例如农业和商业。据此中央的部门也分为两类，一类中央部门可以直接管企业，这些部门设在地方的管理机构和企业由地方进行监督。还有一类部门的任务则是提出指导方针，制定工作规划，具体事情要靠地方办，由地方去处理。第三，毛泽东强调“在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上，我们的经验还不多，还不成熟”，因此这是目前的做法。
还必须注意的是，尽管主要是基于建国初期的经验，也强调了这是目前的做法，毛泽东提出这一思想却不仅仅是对中国经验的总结，其关心的问题也不是一个短期的措施。在随后的文字中，毛泽东明确提到了外国的经验并且显然主要是美国的经验。毛泽东说，“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究”。
因此，我们可以判断，毛泽东确实是在宪政制度层面上讨论这一问题的，是有制度意识的。直接证明这一点的是毛泽东关于立法权的话，“我们的宪法规定，立法权在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束”。间接的证明则是，在此后的许多年里，毛泽东一直提到外国特别是美国的分权的优点。据彭真的回忆，毛泽东曾分析过中国长期中央集权对中国经济发展的影响，认为相比而言欧洲和美国发展比较快的“一条原因是欧洲分成了许多国家，有利于充分发挥积极性，美国发展也快，原因则是各州有相当大的自治权”。 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社，1989年，页196。 1960年在会见日本友人木村一三先生时，毛泽东说，从中国的角度考察，美国在短期内取得经济高速增长的秘密在于美国的联邦制，并认为这对于中国是非常宝贵的经验；“日本友人深情怀念毛泽东”； 《参考消息》（周四特刊）； 2003年12月18日，页9。 直到晚年，1970年12月18日，毛泽东在接见美国友人斯诺时再次提到，中国中央政府集中的权力“要学你们美国的办法，分到五十个州去”。 洪承华、郭秀芝等［编］： 《中华人民共和国政治体制沿革大事记》，春秋出版社，1987年，页368。
不仅如此，毛泽东甚至想把这一思路进一步贯彻下去。因此他提出了地方上的上下级关系，强调“省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性”；还简单提及了省市与省市之间的关系“要提倡顾全大局，互助互让”。并且要求各级领导人“好好研究讨论，并且每过一个时期就要总结经验”。
有几点必须概括一下。第一，毛泽东分析讨论这一问题的基本前提是要巩固中央的统一领导，放权不能危及中央的领导权威，“各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊”； “为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一的纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的”。这与我在前面分析的毛泽东对中国统一和建国的关注是一致的。第二，在中央与地方分权的问题上，毛泽东关心的是中国面临的问题而不是书本上概念，他更关心“实”（可行且有利中国发展的制度）而不是“名”（联邦制或单一制）。因此，尽管前苏联从国体上是联邦制国家，但毛泽东却认为其权力过于集中于中央政府；相反，由许多国家组成的当时最多也只是有共同体之萌芽的欧洲，在毛泽东眼中却已然是一个分权的政治实体，并且后来西欧的发展也印证了毛泽东隐含的预见。欧盟前身欧共体萌芽于1951年4月18日，当时法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在巴黎签订建立欧洲煤钢共同体条约，并于1952年7月25日生效；1957年3月25日，六国又在罗马签订了建立欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约，统称《罗马条约》，于1958年1月1日条约生效，上述两个共同体正式成立；1965年4月8日，六国又签订了《布鲁塞尔条约》，将三个共同体的机构合并，统称欧洲共同体，但三个组织仍各自存在，具有独立法人资格。《布鲁塞尔条约》于1967年7月1日生效，这时欧洲共同体才算正式成立。因此，从这一历史来看，毛泽东的分析是很有预见性的。与第二点相关，第三，尽管毛泽东对中央与地方的分权问题显然有宪政制度的意识，却又基本上拒绝了一种制度化的进路。无论是强调“商量办事”，强调“目前”，还是“每过一个时期就要总结经验”，都蕴含了至少在当时对制度化分权的否弃。第四，同样与上面几点相联系，毛泽东从经验出发，而不是从概念出发，寻求按照事务的类型（例如工业、农业和商业）来发现分权的可能性（这一点与国外的分权的经验其实是一致的）。此外，他还试图将分权和协作概念延伸到各级政府以及各地政府之间。
第二部分 宪政与立法第19节 成就
从后来的历史发展来看，毛泽东的这一思路大致是成功的，并且这一思路一直延续到今天，尽管有一些我们将在下面分析的问题，也尽管我们还完全可以提出一些反事实假设（如果当时……那么今天……）可能带来的更为完美的结果来予以批评分析，也尽管似乎有一种政策上非一贯性，例如人们经常说的“一乱就收、一收就死、一死就放、一放就活、一活就乱、一乱再收”的多次重复。但就在这种似乎是不断重复的过程中，经过了50多年的“收”与“放”实践和探索，中国在中央与地方分权这一宪政问题上已经取得了巨大的进步和成就。就总体而言，过去的50多年里，特别是通过改革开放以来的1／4个世纪里，一方面中国保持了国家的统一，政权的和平转移，各地的经济相互之间逐渐形成了一个整体，地域观念大大削弱，地域经济的独立性大大削弱，相互依存程度大大强化；甚至今天香港、澳门的经济在相当程度上也依赖内地。而另一方面，地方的自主性、积极性也增强了。随着中国经济的发展和转型，中国已经形成了统一的现代民族国家。尽管目前有地方保护主义，有时也带来很多麻烦，也需要时间和措施来解决，但从总体来说，这种地方观念已无法对国家统一的政治体制构成重大的威胁了，不大可能构成宪政层面的危机。新中国基本完成了中国人近代以来一直追求的统一、独立、自强的战略目的，在一定程度上确立了促进中国经济政治社会发展的最重要的前提条件。用实用主义的标准来看，两个积极性的基本思路，通过几代政治领袖根据中国的社会发展运用实践智慧予以落实、发展和丰富，基本上成功解决了中国近代以来一直存在的中央和地方分权这一最重大的宪政问题。这是在当代中国建立和形成宪政的一个成功的选择和思路。在实用主义看来，在宪法性决策中，经常的情况是，一个决定的对错是政治的而不是认识的，是实用主义的而不是逻辑的。可参看，波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社，2001年，页380以下。
大致说来，这50多年的前30年大致是侧重于强调集中，后25年则侧重于强调分权，中央与地方分权的格局似乎是在改革开放以来才真正形成，并且开始有了我将在后面提及的一些制度化成果。但是这样的理解是相当简单化的。因为，正如我在前面提到的，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中，根本谈不上分权；民国初年的所谓“地方自治”不过是对地方割据的一种修辞性承认，给中华民族带来的只是战乱。只有在中央和地方之间首先建立起了一种相对稳定且比较紧密的政治关系之后，分权才有可能，并且这种分权恰恰是由于有了并通过强有力的中央领导来推动的。在这个意义上，后25年的分权其实是以前30年的集权为前提的。
必须注意，即使在自1978年以来总体上的分权进程中，保证中央的权威仍然不时作为一个重要的补充应急措施被使用。例如，1988年，当中国经济过热，面临着治理、整顿之际，邓小平就强调中央要有权威，强调地方政府不能搞“你有政策，我有对策”，不能搞违背中央政策的“对策”。 《邓小平文选》，卷三，人民出版社，1993年，页277。 1989年9月，江泽民担任总书记后，邓小平又再次强调“党中央的权威必须加强”。他批评“各地诸侯太多，议而不决，决而不行，各自为政”；认为在当时困难的时候，没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题；认为该集中的要集中，对于不听中央、国务院话的，处理要坚决，可以先打招呼，不行就调任换头头。邓小平还专门引证了新中国的历史说，文化大革命后期，毛主席把八大军区司令对调，就是不允许任何军队领导干部有个团团，有个势力范围。同上，页319。 显然，邓小平在事关中国统一安定的关键时刻，仍然强调了政治权威、党的纪律，以此作为必要的制度补充。
还必须指出的是，尽管近十年来中央似乎仍然不时有“收”与“放”的措施，但是就总体说来，收与放的具体措�
