揭秘9·11-第14部分
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第三，联邦调查局没有一个显著的情报成果收集。通过人力资源进行的情报收集是有限的，对特工的培训也是不适当的。16周的特工课程中只有3天用于反情报和反恐，而且后来的大多数培训都是在工作中接受的。联邦调查局没有一个适当的机构来确认线人的报告，也没有一个系统能充分地跟踪和共享线人的报告，不管是在机构内部还是在机构外部，都没有做到。联邦调查局没有为反恐特工的监视和翻译提供充足的资源。它缺乏精通阿拉伯语和其他重要语言的翻译人员，其结果是大量积压未被翻译的截获信息。
最后，联邦调查局的信息系统的不足令人可悲。联邦调查局缺乏得知它已经了解到的信息的能力，它没有一个有效的机构来捕捉或共享它制度上的信息。联邦调查局的特工创造了访问记录和其他调查成就，但没有一个负责报告的官员将这些信息浓缩成可供检索和传播的有意义的情报。
1999年联邦调查局创建了独立的反恐和反情报部门。第一任反恐司领导戴尔·沃森意识到联邦调查局加强反恐能力的紧急需要。他的计划被称为MAXCAP 05，2000年公诸于众：设定到2005年将提升联邦调查局在反恐方面“最大限度的切实的能力”这一目标。外勤办事处执行人员告诉沃森他们没有分析员、语言学家或受过技术培训的专家来执行这一战略。2001年9月，也就是沃森将他的计划公布给专区执行人员一年以后，提交给局长罗伯特·米勒的一份报告表明，几乎每一个联邦调查局外勤办事处都被评估为在低于“最高限度的能力”之下运作。这份报告指出：“‘阻止恐怖主义’的目标着重需要从反应能力向高机动的情报能力转变，这一情报能力不但可以提供领导和运作方面的支持，还能提供清晰的战略分析和方向。”
第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（3）
对联邦调查局的法律制约和“墙”
联邦调查局拥有不同的执法和情报工具。对于犯罪事件，它可以申请和使用传统的刑事许可证。但对与国际恐怖主义有关的情报事件来说，规则是不同的。多年以来，司法部长能够在没有任何法庭审查的情况下授权监视外国力量和外国力量的特工，但1978年国会通过了《外国情报监视法案》（FISA）。这一法案管理直接针对在美国的外国力量和外国力量的特 工的情报收集。除了要求法庭审查被提议的监视外（后来是身体搜查），1978年这一法案被法院解释为：要求一个搜查只有当它的“主要目的”是为了获取国外情报信息时才能被批准。换句话说，FISA法律的权威性不能被用以绕过传统的刑事许可证的要求。司法部解释这些规定时说刑事检察官可以获得简要的FISA信息，但不能是直接的或控制它的收集。
从20世纪80年代到90年代初期，司法部检察官有了一个关于在FISA程序中获取被收集的信息的非正式协定，达成谅解的是他们不能为了自己的刑事案件不正当地扰乱这一程序。但无论联邦调查局是否与检察官共享信息，可能相关的刑事调查都应该单独地留给联邦调查局去判断。
但1994年对奥尔德里奇·埃米斯（Aldrich Ames）的间谍罪起诉唤醒了人们对检察官在情报调查中的角色的关心。司法部情报政策与审查办公室（OIPR）负责评审并呈递所有FISA申请给FISA法庭。OIPR担心因为联邦调查局特工和检察官之间大量的预先磋商，法官可能会裁定FISA许可证已经被滥用了。如果这一切都发生了，那么Ames可能就不会被定罪。OIPR的代理首脑理查德·斯克鲁格斯（Richard Scruggs）向司法部长珍妮特·雷诺（Janet Reno）抱怨缺乏信息共享管理。就他自己来说，他开始强制执行FISA资料信息共享程序。司法部情报政策与审查办公室变成FISA的信息流向刑事检察官的“看门人”。
1995年7月，司法部长雷诺发布了一个旨在管理司法部检察官和联邦调查局之间信息共享的程序。他们被扩展成一个由司法部的国家安全执行办公室领导、受司法部副部长贾米·戈雷利克（Jamie Gorelick）监督的工作组。这些程序——在要求与检察官共享情报信息的同时——也规定了信息从这一机构的情报方面到刑事方面的共享方式。
这些程序几乎立即就被误解和误用了。结果是在实践中联邦调查局和司法部刑事司之间的信息共享和协调远不及在这些部门自己的程序之下被允许的多。随着时间的推移，这一程序被称为“墙”。但“墙”这一术语却令人误解，因为几个因素导致了信息共享发展中的一系列障碍。
司法部情报政策与审查办公室成为向刑事司传递信息的唯一监管者。尽管司法部长里诺的程序没有包含这样一种规定，但无论如何这个办公室都假定自己承担这一角色，认为它的职责反映了当时是FISA法庭的首席法官的罗伊斯·兰伯思（Royce Lamberth）的关注。这个办公室正受到一种威胁：如果它不能管理信息向刑事检察官的流动，那么它就不能再将联邦调查局的许可证申请提交到FISA法庭。于是这种信息流动消亡了。
1995年程序处理的仅仅是特工和刑事检察官之间的共享，而不是两种联邦调查局的特工之间的共享，他们之中一种从事情报工作，一种从事刑事工作。但是来自情报政策与审查办公室、联邦调查局的领导层和FISA法庭的压力在特工之间制造了障碍，甚至有些特工在同一个班里工作。联邦调查局副局长布赖恩特强化了情报政策与审查办公室的警告，他告诉特工，太多的信息共享可能是一种职业停顿。因此，这一领域的特工开始不正确地相信，没有一条FISA信息可以供从事刑事调查的特工们所共享。
这种理解发展成更夸张的信念，那就是即使没有FISA程序，联邦调查局也不能与刑事调查人员共享任何情报信息。因此，来自国家安全局和中央情报局的相关信息经常是不能够传达到刑事调查人员那里。在1999、2000、2001年单独审查得出的结论中，信息共享没有实现，1995年程序的目的被例行公事地忽视了。我们将在第8章描述这些堆积的制度上的信念和惯例所造成的一些不幸后果。
此外，还有另一种司法局限性。检察官和联邦调查局特工都坚持说他们在共享陪审团信息方面受到法律规章的阻碍，虽然这种禁止只是应用在提交给陪审团的一小部分信息上，并且这种禁止也有部分例外。但正如联邦调查局的外勤办事处所认为的那样，这种禁止能够被毫无疑问地应用到处理某次调查中所发现的信息上。在国内信息与国外情报的融合上也有一定的限制，而这则是由执行次序引起的。
其他执法机构
司法部不仅有联邦调查局一个机构，它还下设一个美国执法官局（Marshals Service）。在9月11日那一天，大约有4000名有当地警察经验的强壮而特别的专家在追踪罪犯。2001年时毒品管制局（Drug Enforcement Administration）拥有4500多名特工。在许多场合中，毒品管制局的特工都能给中央情报局或联邦调查局介绍线人以供反恐之用。
美国移民和归化局（INS）有9000个边境巡逻特工，2000个移民特派特工，也许它最有潜能在反恐行动中发展成为一个日益重要的角色。但移民和归化局将注意力集中在西南边境的非法入境、外国侨民犯罪和日益增长的大量入籍移民申请所带来的巨大挑战上。白宫、司法部和它们之上的国会都加强了对上述问题的关注。此外，当1993年多丽丝·迈斯纳（Doris Meissner）就任移民和归化局局长时，她就发现机构正受到技术过时和人力资源短缺等问题的严重制约。边境巡逻特工仍在使用手动打字机；入境港口的巡查员仍使用纸监视名单；收容所和其他福利体系不能有效地阻止欺骗申请。
第三部分：反恐怖主义的发展执法部门中的适应与不适应（4）
迈斯纳局长在1993年对世界贸易中心爆炸事件做出的反应是为国务院领事事务局提供临时经费以将领事官员和边境巡查员所使用的恐怖分子监视名单自动化。移民和归化局指派新的“监视”单位的个体特工与国务院合作将可疑的恐怖分子记录在案，与情报机构和联邦调查局合作决定当这些恐怖分子在入境口岸出现时该如何处理。到1998年，97名可疑的恐怖分子因为这个监视名单在美国入境口岸被拒绝入境。
如何操作针对被怀疑是恐怖分子的外国侨民的驱逐出境案件引起了一场重要的辩论。移民和归化局的移民法律专家和权威提起案件诉讼，但联邦调查局有时将所需的机密信息当做证据，信息共享的矛盾因此产生。1996年的新法律授权在遣返预审中使用机密证据，但移民和归化局仅仅通过机密证据遣返了一小部分与恐怖主义活动有关的外国侨民（没有一个证实与基地组织有联系）。
移民和归化局的中层雇员于1986、1995和1997年向管理层提交了全面理解反恐的建议。但管理层没有对其采取任何行动。1997年，归化局设立了一个国家安全处，负责警报和追踪在移民执法行动中潜在的恐怖主义案件，并与司法部的其他部门合作。它将目光集中在联邦调查局对于真主党和哈马斯的优先权上，开始检查移民法律怎样才能被引向与恐怖主义相关联。例如它不能要求中央情报局的安全检查在入籍申请被批准之前完成。类似于居住侨民的身份在其被判犯有恐怖主义罪行时是否可以被撤销这样的政策问题还没有解决。
到1999年，受克林顿政府的支持，国会将墨西哥边境所需的边境巡逻特工人数加倍，每四分之一英里一个特工。国会拒绝给北方边境增加资源。在加拿大边境上每13。25英里一个特工。无论是恐怖分子由加拿大入境的例子，对加拿大的恐怖主义活动和它更加宽容的移民法律的了解，还是一个巡查员建议将边境巡逻发展成一种北方边境策略的全面建议报告，唯一正确的措施就是不再削减边境巡逻特工的数目。
入境口岸的检查员没有被要求注意恐怖分子。巡查员告诉我们他们甚至不知道当他们根据自动监视名单检查正在入境的乘客时，他们正在部分地核查恐怖分子。通常边境检查员也没有获得做出基于事实的入境许可决定所需要的信息。INS进行了能为检查员提供与反恐相关的信息的两个尝试——一个是被提议的追踪外国留学生签证倾向的系统，另一个是建立追踪旅行者进入和离开美国的方法的计划——但都没有成功。
1996年，一部新的法律使移民和归化局能够与州和地方执法机构达成协议，通过这些协议由移民和归化局来培训、地方执法机构来锻炼移民执法专家。他们得不到恐怖分子监视名单。拥有大量移民人口的城市的市长有时会对政府雇员与联邦移民特工之间的合作施加限制。大量人口生活在这个法律框架之外，假文件很容易就能得到。国会保持移民和归化局特工的数目不变以应对这些严重的问题。
移民和归化局、州和地方参与执法的主要手段是反恐怖主义联合特遣部队 （JTTF），它的第一次考验是1980年在纽约应对包括国内恐怖主义组织在内的潮水般的事件。这个特遣部队由联邦调查局纽约外勤办事处管理，它的出现为互换信息、第一次世界贸易中心爆炸后招募地方官员以及其他机构的代表作为联邦调查局调查的合作伙伴提供了机会。联邦调查局在20世纪90年扩充了JTTF的人数，到9·11时有34个人。在发挥作用的同时，JTTF也有其局限性。他们根据大区和外勤办事处所关注的事情设定优先权，他们中大多数没有被充分地调配。许多州和地方实体认为他们很少能召到一个JTTF的全职代表。
财政部中的执法资源也没有被认真地纳入到反恐中来。
财政部中设有美国特工处、海关总署以及酒、烟和火器局。移民和归化局被赋予的使命是保护总统和其他高官，只要有恐怖主义刺杀计划的谣传，它的特工就与联邦调查局的特工联系在一起。
海关总署在所有进入美国的地点配置特工。它的特工在移民和归化局特工身旁工作，两个团体有时也合作。在1999…2000年冬季（将在第六章中详述）一个特别警觉的海关总署检查员通过询问最终逮捕了一个以炸毁洛杉机国际机场为任务的基地组织恐怖分子。
有时联邦调查局把酒、烟和火器局当做一种资源。管理局的实验室和分析对1993年世界贸易中心爆炸和1995年4月俄克拉荷马城阿尔弗雷德·默拉联邦大楼爆炸的调查是至关重要的。
在9·11之前，除了联邦调查局的一部分机构以外，极少数美国执法机构被用以反恐。而且，只有在特殊的人物被确定、一个阴谋已经形成或一次袭击已经发生后，执法才具有有效性。应该对此负责的个体必须被找到、逮捕和带回美国法庭接受起诉。就像联邦调查局特工向我们强调的那样，联邦调查局和司法部没有巡航导弹。他们通过指控某人来宣战。他们在处理恐怖主义中处于领导地位是因为他们被要求这样做。
第三部分：反恐怖主义的发展联邦航空局的行动（1）
交通部下属的联邦航空局（FAA）有时会被国会授以相互矛盾的命令，要求他们在管理美国民用航空的安全和保卫工作的同时还要推动民用航空事业的发展。联邦航空局有在恐怖主义和其他犯罪行为中保护商用空中运输的使用者安全的任务。在9·11之前的几年中，联邦航空局认识到存在着比劫机威胁更大的破坏活动。第一，10年内没有发生国内劫机事件；第二，商用航空系统在爆炸物面前比在诸如火器之类的武器面前更加脆弱；最后，爆炸物比劫机更具杀伤力，而且后果更严重。1996年由副总统戈尔（Al Gore）任主席的关于航空安全和保卫�
