揭秘9·11-第18部分
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械皆谥沂抵葱蟹芍性鹑涡暮凸僭敝霸鸬闹匾陨侠础６杂�9·11事件来说，伊朗—Contra事件的重要意义是它使得政府官僚体系的各个部分对于来自白宫的任何一个行动指令都抱有一定程度的疑虑。
当国家安全顾问的职责扩张时，这使得安全顾问的职员，即习惯被称为国家安全委员会职员的办事程序和结构变得更加正式。安全顾问改进了对总统指示的建议，由每位总统冠以不同的名称。对于克林顿总统，他们是总统决策指南；对于乔治·W·布什总统，他们是国家安全政策指南。这些需要总统批准的文件和许多其他的文件通常由一个机构间委员会处理，委员会由助理部长级别或仅在其下的部门代表组成。国家安全委员会职员有一个高级主任，他是这些机构间委员会的成员，通常是主席，他推动达成一致并代表国家安全顾问表达广泛的兴趣。
当克林顿总统就职后，他立即决定开始由白宫协调反恐。1993年1月25日，一个来自巴基斯坦的以色列极端分子米尔·阿迈勒·坎西（Mir Amal Kansi）在通往中央情报局弗吉尼亚总部的主要高速公路入口处开枪杀死了两名中央情报局雇员（坎西驾车离开很久以后在海外被捕）。仅仅一个月后发生了世界贸易中心爆炸事件，几个星期后，伊拉克密谋刺杀前总统布什。
克林顿总统的第一任国家安全顾问安东尼·莱克（Anthony Lake）挽留了布什政府负责处理犯罪、毒品和恐怖主义（一个经常被称为“毒品和暴徒”的部长职务）的官员，即经验丰富的理查德·克拉克（Richard Clarke）。克林顿总统和莱克请求克拉克在协调反恐中担任领导工作。不久以后，他成为最终被授以反恐安全小组（CSG）称号的一个中层机构间委员会的主席。我们后面要谈到在当时作为顾问和美国反恐行动主管的克拉克所进行的改革。
在解释由密谋刺杀布什总统而引起的对伊拉克的导弹空袭时，克林顿总统说：“从我们革命的第一天起，美国的安全就倚仗这样一条明确的信息：不要招惹我们。坚决而适度的反击是保护我们国家主权的关键，是传递给那些从事由国家资助的恐怖主义的人的一条信息，是对我们的人民进行更进一步的暴力的威慑，是对各国文明行为期望的肯定。”
在1995年的国情咨文中，克林顿总统承诺“全面立法以加强我们在对抗恐怖主义中的力量，不管他们的袭击是在国内还在国外”。2月，他给国会提交建议，扩展联邦刑事管辖权，使驱逐恐怖分子更加容易并采取行动打击恐怖分子的资金筹集活动。3月初，他提交了一系列加强的修正案。就在同时人们从来自东京的新闻中得知一个世界末日教徒麻原彰晃（Aum Shinrikyo）在地铁里释放了沙林毒气，造成12人遇害，几千人受伤。这一教派在日本拥有大量的设备和实验室，在全世界设有办事处，其中包括在纽约。不管是联邦调查局还是中央情报局都未曾听说过它。4月发生了俄克拉荷马城的默拉联邦大楼爆炸事件，最初对伊斯兰恐怖分子的怀疑是错误的，施放炸弹的人被证实是美国反政府极端分子蒂莫西·麦克维（Timothy McVeigh）和特里·尼古拉斯（Terry Nichols）。克林顿总统提议修正他早期的提案，为联邦调查局增加窃听和电子监视权力，要求爆炸物必须标有可追踪标志，另外不仅为联邦调查局和中央情报局而且还为地方警察局提供充实的追加资金。
第三部分：反恐怖主义的发展白宫（2）
克林顿总统1995年发布了一个秘密指示——39号总统决策令，命令说美国应该“阻止、击败和积极地应对所有对我们的领土和人民发动的恐怖主义袭击”。这一指示称恐怖主义既是国家安全事件又是犯罪事件，它为不同的机构分派责任。受到东京事件的警示，克林顿总统授予他自己的人员及所有准备侦察和处理涉及化学、生物或核武器的恐怖主义的机构以最高优先权。
在1995年和1996年，为拒绝恐怖分子避难，克林顿总统投入了大量的时间来寻求与其他国家的合作。他提议为联邦调查局大量增加预算，其增长的绝大部分被指定用于反恐。对中央情报局，他从根本上停止了削减拨款，并支持其为反恐补充资金的要求。
1996年再次当选后，在宣布他的新国家安全队伍时，克林顿总统提到恐怖主义在美国面临的几个挑战中占据首位。1998年，在本·拉登的“裁决”和其他警告后，克林顿总统采取了一项由他的国家安全顾问萨缪尔·伯杰（Samuel “Sandy”Berger）提交的建议，授予克拉克国家协调员的新职务，负责安全、基础设施保护和反恐。在39号总统决策令对于机构任务分配的基础上，他又发布了两个决策令，62号和63号：布置了十个反恐计划领域；增强了，至少是在名义上增强了，克拉克掌管这些任务分配的权威。由于特别关系到司法部长雷诺的一部分权限，这一授权是用精确而有限制的语言定义的。克拉克只能“提出”关于预算的“建议”以及在行动中“协调机构间委员会同意了的方针”。
克拉克还被授予一个在内阁级别首脑委员会中的席位以方便处理他负责的问题——这对白宫人员来说是极不寻常的措施。他的机构间委员会团体反恐安全组通常向次内阁级官员组成的副手委员会报告，除非伯杰要求他们直接向首脑委员会报告。63号补充命令对国家的关键基础设施作出定义，并讨论了保护它们的方法。这些综合在一起就是：两个命令基本上使司法部和联邦调查局负责国内，将海外反恐怖主义的任务交给中央情报局、国务院和其他机构，它们都处于克拉克和伯杰的协调之下。
1998年在海军军官学校的毕业典礼演说中克林顿总统解释了这些新的安排和他所关心的事情，他说：
第一，我们要采用新的综合的方法去加强打击所有形式的恐怖主义的战争：逮捕恐怖分子，不管他们藏在什么地方；与其他国家合作摧毁恐怖分子的海外避难所；在国内和国外快速而有效地保护美国人民免受恐怖主义危害。第二，我们要启动一个全面的计划以侦察、阻止、抵御对我们关键的基础设施、电力系统、供水系统、警察、消防、医疗服务、空中运输管理、财政服务、电话系统和电脑网络等发动的袭击。第三，我们要采取协同行动以阻止生物武器的扩散和使用，当一个流氓国家、一个恐怖分子组织或者一个国际犯罪组织施放这些可怕的武器时，我们要保护我们的人民……最后，我们必须做更多的工作来保护我们的人民免受生物武器的攻击。
很明显，总统对恐怖主义的担忧明显增强了。这种增强了的忧虑在1999年初变得更加明显，在国家科学院演讲时他表达了他最担心的理由，那就是在美国没有准备的情况下被恐怖分子使用大规模杀伤性武器或者是有效的计算机武器攻击时将会发生什么事情。
第三部分：反恐怖主义的发展国会（1）
自从合众国创建到现在，行政和立法机构之间还使从未有过如此激烈的关于权力的辩论。在宪法会议上，创建者们试图建立一个强有力的行政机构但又限制它的权力。他们使这些权力足够模糊，以便使国会和总统在国家安全和外交政策的决策上有互相争斗的空间。
最严重的问题集中在总统是否需要国会的授权来发动战争上。现实的情况是这些辩论似乎达成了一个共识：总统可以为小而有限的行动配置军事武装，但如果要展开大规模的或无 限制的军事行动时，即使没有明确的授权，至少也需要国会的支持。
这个问题在这一事件中变得十分重要，当本·拉登宣布并开始发动对美国的战争时，克林顿总统和布什总统都没有向国会申请一个对本·拉登的战争宣言，一个他们没有公开发布的宣言。直到9·11后它仍然是一个国会授权申请。
国会对国家安全的监督最实质性的改变发生在第二次世界大战之后。《1946年国会重组法案》创建了现代的武装部队委员会，它到今天变得如此强大。一个特别引人瞩目的变革是参众两院原子能联合委员会的成立，它得到许多认为应该发展美国核威慑能力的人的信任，也有人批评它掌握了过多本属于行政部门的权力。
具有讽刺意味的是，20世纪70年代，当国会进行下一个最重要的监督改革以应对丘奇和派克滥用权力的调查时，这一委员会被撤销了。1977年，参众两院分别设立了一个特别委员会以监督行政部门在情报行动中的行为。
情报委员会
众议院和参议院关于情报问题的特别委员会有一些重要的共同特征，它们只有有限的权力。他们对于情报机构没有排他性的权力。拨款最终由拨款委员会决定。武装部队委员会对国防部内部情报机构行使管辖权（在参议院内则是管辖中央情报局）。结果是情报方面预算的起起落落直接与国防开支的趋势联系在一起。
法律要求总统确保国会情报委员会能一直被全面而及时地告知美国的情报活动。这个委员会允许中央情报局在某种程度上为保护信源、方法和行动而保留信息。中央情报局必须将总统授权秘密行动的决议和通知备忘录交给情报委员会，它对于失败必须详细解释。这个委员会在其保密的听证会或简报上指导最重要的工作，这样可以确保机密材料的安全。
两院都规定情报委员会的成员在有限的时间内工作。许多成员认为这些限制阻止了委员会成员们掌握必要的专业知识以进行有效的监督。
秘密，虽然是必需的，但也能伤害到国会监督。就像它的大多数行动一样，情报系统的总预算是机密的。结果情报系统不能利用民主政体中的最好的监督体制（公众揭发），这式它有别于国会其他监督委员会。其他委员会经常在媒体调查和监督组织的工作激励下投入到行动中去。
适应后冷战时代
1991年冷战出乎意料的迅速结束对外交政策和国家安全部门在政府内部和外部都造成了伤害。当有些人批评情报界没能预测到苏联崩溃（并使用这样的论点来建议大力削减情报结构）时，大多数人认识到：这样一来，为了对抗苏联挑战而维持一个安全组织的沉重负担减轻了；而与之相伴的坏消息是日益增长的不安全感。在许多方面，情报系统都面临着威胁和情报挑战，而它在很大程度上还没有做好应对准备。
情报监督委员会也是这样。新的数字技术和有别于旧系统的对图像和持续性的要求意味着需要更多地依赖卫星系统而以人力资本为代价。另外，当目标从公众资源中得知我们的情报机构正在做什么时，抗拒和欺骗变得更加容易。情报系统全面改革的建议出现了，比如参议员博伦（Boren）和麦柯迪（McCurdy）提出的那些建议。建议说国会为解决制度上的弱点而采取的行动还远远不够。
随着冷战的结束和情报界被艾米斯间谍丑闻所激怒，一个最新由前国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）后来由前国防部长哈罗德·布朗（Harold Brown）任主席的总统委员会评测情报系统的未来。它提出了对于中央情报局长缺乏情报系统的人事和预算权力的解决办法建议，情报委员会在1996年作出执行立法以补救这些问题。
国防部和它的国会授权委员会反对提议中的改革，总统和中情局局长也没有积极支持这些改革。在1996年发生的相关的小变革是给予中情局局长咨询权和设立一个新负责管理的副局长，在收集和分析工作上协助DCI。这些改革发生在参议院情报特别委员会采取空前的威胁措施要推翻国防授权法案之后。实际上，在1990年人们看到的实际情况是，中情局局长对国家情报的权威没有增加，相反中央情报局的成像分析能力被转移到国防部内新成立的图像与绘图局
国会适应
国会作为一个整体就像行政部门一样缓慢地适应着威胁国家安全的跨国界的恐怖主义的兴起。特别是国会还没有认识到本·拉登那正在增长的威胁和能力。就像联邦政府大多数代议机构一样，国会紧密追踪公众观点和全体选民的认同趋势，将其视为关键问题。9月11日的前几年里，恐怖主义并没有表现得很重要。恐怖主义所能吸引国会注意的程度就是在一次特定事件之后可以简短地吸引部分注意力，然后又重新成为国家政策议程中更底层的问题。
第三部分：反恐怖主义的发展国会（2）
关于国会有几点需要指出的。第一，国会经常对国内事务产生一种强烈的倾向性。它通常只有在政府确定并明确发布了威胁信息之后，才关注对外政策和国内安全事务。如果没有如此详细的——和重复的——说明，国家安全就不会在国会的优先事务名单上排在前列。总统在为国际事务使用政治资本时是有选择性的。9·11之前的10年，总统所讨论的以及国会和公众所关注的外交和国家安全问题都被其他方面所占据——其中有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北约东扩、中东和平进程、导弹防御和全球化。恐怖主义不经常 占据中心位置，而当这种情况出现时，背景通常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核武器或者是计算机威胁——而不是恐怖主义组织。
第二，国会趋向于追随总统在有关国家安全事务的预算问题上的全面领导。虽然通常会出现关于个别项目和国内优先权的尖锐争论，但由国会授权和拨出的全部资金总会尽量满足总统的请求。20世纪90年代开始时国防、情报和外交事务开支的逐渐减少明确地证明了这一趋势。白宫肯定在注意来自国会的政治信号，但国会很大程度上却跟随着行政部门的资金请求。在这个10年的后半期，国会为情报计划拨出了政府所要求的98％的款项。�
