美国宪法原理[美]汉密尔顿等[网罗论坛]寒寒-第13部分
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美国宪法原理 ＇美＇汉密尔顿等
之政府。
有识之士今多已赞同大总统必须赋有相当之权力，殆已
无庸再予争辩，但吾人尚需加以研究者乃何种因素方可构成
大总统之权能？且在共和意义上又与构成安全因素之关系若
何？制宪会议所拟之计划对此特征又如何加以规定？兹试一
一加以分析之。
构成大总统权能之主要因素，有如下述四端：即（一）
统一性，（二）任期问题，（三）生活上之适当保障，及（四）
充分之权力。
在共和意义上构成安全之因素，则有二大要点，其一为
对人民之适当信赖，其二为对人民之适当责任。凡具真知灼
见之著名政治家皆已赞成国家应置有大总统及议会，认为权
能乃大总统行使政权所最要之条件，并承认议会乃协调人民
对政府之信仰及保障人民权利之最善措施。
统一性可以增进大总统之权能，殆已为无可争论之原则，
欲谋执政者能具有决断力，活动性，秘密性及迅速性，则皆
需一人负其专责，方能克收成效。若人数众多，各有责任，
则其结果必致削弱此类特质之机能，故倘有二个以上同等权
力之人执政，或虽以权力授予一人，而使其须受他人之控制
或与人合作办理，则统一性之效力将为之丧失殆尽。前者可
以古罗马设有二个领事为例；后者可以各州之组织法为例。
凡此皆足以破坏大总统在职权上之统一性，吾人阅读史书所
得之教训，亦已证明不能信奉国家执政长官之多元论。例如
古希腊之亚该亚国，初曾设有两个将军，但在实验之后，即
行废除其一。罗马历史之记载亦独多执政官间及军事法庭间
之争执。总而言之，多头政治实无优点可言，殊不足取。姑
不以历史往事为例，即纯以理智与良知而论，即亦有种种理
由可使吾人拒不采取多头政治制度。要知任何一种事业，凡
有二人以上共同经营者，每易发生意见。倘属公共事业，而
有数人主持其事，地位与职权皆属平等，则更易私相妒嫉，
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种下交恶之危机，循致伤害职权，交相推卸责任，影响所及，
必致计划与行动皆不能趋于协调，结果所办之事，必致一无
成就可言。由此可知倘一国之执政者亦采取多头制度，则亦
将妨碍政府之各种重要行政措施，陷国事于极度危机之中，
其理相同。尤要者，倘彼此不能相容，互相割据，则自将形
成分裂之局面，彼此对峙，实非国家之福。
其次，多头政治制度复易于丧失责任心，自相掩蔽过失，
反致失去政治上之中心。以言使人具有责任心之办法，则有
下述二端，其一为加以批判；其二为加以惩戒。就其实际意
义而论，当以第一项办法更为重要，尤其是对于选任之官员，
最为适用，盖担负公职之人，受到批判之后，当知所兢兢业
业，勉力从公，不敢为非作恶。且其畏惧法律上惩处之心理，
尚属微薄，而对不获信任，致被免职一点，则较为关切。准
此而论，倘国家执政者不止一人，即不易查明其职责而加以
批判，且因其互相推卸责任，亦难以确定其应加之罪，可以
加诸何人，国家是非遂亦难下公论；虽明知执政者有其错误，
但未能归咎于何人，遂使为祸者可以逍遥法外，不受处分，
结果将使国家多蒙不幸。
由此可知，多头政治制度足使人民失却两大保障。其一、
公论受此束缚即不易发生效力，复因政府虽有不善措施，但
有多人牵涉在内，职责混淆，致无从确定何人应受处分。其
二、负责官长之责任既未能确切查明，即不易定其罪名而使
之去职，或施以切实之惩罚。准此而论，国家采取多头政治
制度，实属不利。余对此问题，兹可无需多费笔墨，惟在此
颁布宪法之前，尚需加以申述者，即余所遇见之各州社会贤
达亦皆赞同大总统在职权上应保持其统一性，并认为职权专
一实为治理国务之要策，今制宪会议所拟定之计划，亦即着
眼于此，是即其优点之一也。再者，任期问题亦为增强大总
统权能之必要条件之一，其主要目的有二，即（一）可坚定
执政者之职志，以行使其宪政上之权力。（二）可使行政系统，
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由其保持其稳定状态。就第一点意义而论，任职期限较长，
则坚定其职志之机会亦可较大，盖人之兴趣每随其任职之安
定与否而定，此乃人之通常习性，当为人人所能了解。抑有
进者，任期短暂不但使身居其位者，不获坚定其志趣，且将
多行险事，盖出任大总统之人，既已自知为时不久，即将去
职，则在其行使政权之期间内，一遇顿挫，即将意志动摇而
敷衍塞责，即使抱有连任之心愿，以能始终其事，但囿于满
任去职之规定，自亦将使其意志不获坚定，以致遇事优柔寡
断，不克尽其职责。其次，大总统任期短暂，亦将影响其独
立地位，使其不敢奋发有为，励精图治，以改进行政上之一
切设施。
然则大总统任期定为四年能切合情理否？倘属不然，则
为防止其野心与阴谋起见，较短之期限能较为稳妥否？但任
期短暂易使大总统意志不坚，且易影响其独立地位。其理已
如上述，故大总统之任期问题，殊宜再加研究者也。
大总统任期定为四年，或规定为其他期限，是否真能适
合实情？则亦虽作断言，但期限之规定，不问其久暂，对于
政府之精神与机能，多少均能发生具体之影响。今其任期规
定为四年，则自其就任至满任期间，虽最后终有满任去职之
一日，但其间尚有相当长久之时日，当不致影响其作为。彼
既当选就职，则亦望有所作为，以使国人了解其施政措施。
倘建树良好则不但在任内可以获得人民之爱戴，即在退任之
后，亦得保持其终身声誉，故以时间而论，任期定为四年尚
可坚定大总统之意志，并亦可使其知所作为，是尚属合于情
理也。
广义言之，政府之行政工作，凡属政治性质者，不问其
为立法、行政、或司法、皆可包括在内。但以最普通之定义
而确切言之，则各项行政工作仅以特别属诸行政机关范圈内
者为限。举凡进行外交谈判，草拟财政计划，按照拨款法令
支付公款，管理陆海军事务，及指挥作战等事皆是也。大总
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统乃其负责中枢，凡受命直接负责上述各项工作者，实可谓
为大总统之行政助手，故各该官员应由大总统任命，至少应
由大总统提名推荐，并应直接秉承大总统之命令办事，凡此
皆与大总统之任期及行政系统之健全性，具有密切关系。今
大总统既需定期加以改选，则继承人为推行其政治主张，及
便于行使其职权起见，每将废弃或停止执行前任人之政策。
功过虽由其一人负责，但彼必借口前任人之措施不合其志趣
而更动原有人员，以便易于指挥。倘每次新任大总统皆抱此
同样见解，调动人事，则结果将使行政设施亦随之时有更张，
故官员之任期均应具有长期性。此则先须使各该官员皆有勉
力从公之心，以期在职务上有所表现，并应有充份之余绪，
以其措施推行于社会之上，则功过咸在人口，可以获得实验
上之估价，最后经人民批判之后，倘为众所赞同，则在人事
更迭之时，函应使之继续留职，傅可延长其发挥才能之时间，
然后政府之行政系统始能日趋贤明，收获永久性之实益。准
此而论，大总统任期既予限制，满任之后复需退职，姑不问
其为暂时性或永久性，其结果终属不良，影响所及，足以削
弱执政者力求品德端正之决心。盖彼既明知在一定期限之后，
应循例告退，则恐仅有少数人在其任职期内，或不致因连任
既属无望，存心玩忽，抱下勉力从公亦属徒然之宗旨也。处
此限制情形之下，惟有期望酬报之心，或能激励其品德。其
次使其对工作发生兴趣，或亦能使其忠于职守，稗可显扬声
名，但此在爱好功名之人，即使愿为公众利益，勉力从公，
惟亦须相当时日，始能期其收获成效。倘彼自知本身所推行
之设施，在时间上不克在其任期内完成，而须遗交后任接办，
复恐其继任人与其志趣不合而停止进行，则彼必不愿谬然试
之。且更以人类之一般习性而论，各为顺应环境，亦只能不
求有功，但愿无过已足矣。其第二不良影响则将使其生利欲
之心，作出盗用公款，或争权夺利之越规行为，故贪欲之人
倘一旦位居此要职，既知在若干时间之后，将不获享此优遇，
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则势将利用机会，借其职务上之便利，作出贪污舞弊之事，
以饱私囊。倘其任职前程并不受此限制，则必安于所位，不
敢冒此不题，其贪婪心理反可因恋栈之心而自遏制。其前程
既可以奉公守法，政声卓著而获连任，则自将舍其利欲之心
而就此。倘并无连任之希望，则彼之谨慎从事之心，势将被
虚荣与野心所征服，不务实际矣。故有野心之人倘一旦位居
大总统之要职，既知任满之后，时过境迁，复不能因功绩而
获连任之机会，则必乘机扩张其权势，强图延长其权力，而
将为国服务之公德心，置诸不顾，国家之和平与政局之安定
皆将因此不获保持矣。其第三不良影响则为大总统在任期内
所得之实际经验，使国家仍不能获受其益，要知经验乃智慧
之母，可以推陈出新，倘大总统不获连任之机会则或将无以
展其一日之长矣。其第四不良影响则为在国家发生紧急事件
之时，不能使之同为国家效命，以保全民之福利，例如若在
战争爆发之际，或遇同样危机之时，而仍改选大总统，使之
去职，则对于国家更属不利，其结果必将使国家陷于更混乱
之状态中。其第五不良影响则为行政不获趋于稳定，盖一国
之主时予易人，政策与设施亦将随之而异，此乃事理之常，
势所必然之结果也，故大总统更迭，虽系出于改选，但欲期
其一仍旧贯，实亦未可必也。
综上所述，可知大总统满任后不得连任之办法，殊非所
宜。然则如何可以弥补此一缺憾？此则可以视其才干而定，
倘国家确属需要其继续执政，并为全体民意之要求，则理应
容其在改选时，有当选连任之机会，倘能订定此一规定后，
则上述各项弊病自可得以避免矣。
生活上之适当保障乃构成大总统权能及使其发挥行政权
力量之第三项要素。倘不注意及此，则行政权与立法权之分
立将徒属一种有名无实之制度而已，盖立法机关对于执政官
员之官律，有任意酌夺之权，则可使之迎合其意志，以博得
立法机关之好感而增益其收人，此即凡有供养他人生活之力
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量者即能左右其意志之谓也。制宪会议兹亦注意及此，故已
在宪法上规定“大总统在任期内得受服务上之酬金，该项酬
金在其任期内不得加以增减。大总统在任期内不得收受合众
国或任何一州之其他棒金”。此实为极适当之规定，由宪法说
明大总统在其当选后之任期内，应予以服务上之酬金，既经
立法手续确定其数额后，立法机关在改选新总统期限之前，
即不得任意加以增减。大总统之物质生活既已有此保障，意
志自可坚定，立法机关自亦不能诱之以利而动摇其行政决心。
同时大总统既不得收受合众国或任何一州之其他酬金，则各
州自亦不致滥于馈赠，宪法上所规定之大总统独立地位，当
亦不致因金钱上之引诱而被破坏。此一规定当可使大总统不
致想人非非，而从中营私舞弊，故此一条例极为妥善，当为
识者皆表赞同也。
大总统所该管之职权应具有充分权力乃构成大总统权能
之最后一项要素，兹试一一加以研究之。
其一为大总统对参议院与众议院所通过之法案或条例，
有加以否决之权。易言之，大总统有反对任何法案，拒不加
以签署，及退还参议院或众议院之权。若参议院或众议院在
硬议时，不能以三分之二多数加以通过，即不得制定为法律。
立法权地位独占优势，有侵犯及磨夺行政权与司法权之
可能，足使三权分立之界限不能充分加以划清，故需平衡其
力量，使在宪政上有所限制，则其他二权之地位可以得一保
障，其理由前已一一加以阐明。由此可知大总统之赋有否决
权，或属绝对性，或属限制性，以否决议会所通过之法案，
亦属适当之措施，盖大总统倘无绝对之否决权，亦无有限制
之否决权，则将无以自保其行政实权，防止立法权之侵夺。
其所赋有之实权，将因议会之连续决议而被逐渐剥夺殆尽，
或将因一票之微而前功尽弃；即使议会并无侵夺行政权之意，
则为防止完全听命于人起见，上述规定亦属合于情理，盖此
可使行政权在宪法上有其有效之自卫办法也。
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