美国宪法原理[美]汉密尔顿等[网罗论坛]寒寒-第14部分
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美国宪法原理 ＇美＇汉密尔顿等
大总统之赋有否决权不但可使行政权得一保障，且可制
止实行不合理之法律，此乃规范议会行动之一种健全措施，
可借以维护公共福利。或谓单独一人之智力未必能胜过众人，
即使必须有此否决权之规定，则亦不应属于大总统一人，致
议会受其控制，此一理论实属似是而实非。要知此非大总统
之智力胜过众人之问题，惟在使立法权趋入正轨，以免发生
侵夺权力之事而已。质言之，今以否决权授予大总统之理由，
其一为保障行政机关之权力，其二为维护公共福利，防止通
过不良之法律是也。
抑有进者。议会在自由政体内实具有超然之力量与势力，
大总统若欲试验其本身之力量，殆将自招危险，故其使用否
决权，亦当审慎为之，不宜躁切为之。例如英国国王虽具有
庞大权力，世代相承，但时至今日，亦已不敢谬然对国会上
议院与下议院所联合通过之决议案，滥使否决权，违反众意，
致遭国人之不满，此当为熟悉英国情形之人士所公认之事实，
故对议会将受大总统控制之疑虑，实并无成立之理由。然则
大总统既执掌共和政府之政权，任期仅有四年，则其行使否
决权之审慎程度，究有多少？以理度之，则彼在必要时而仍
不行使此项权力之危机，实较诸时时行使为大。职是之故，
亦有人对此加以反对，认为此一权力在表面上既易令人嫌恶，
而在实际上复少用处。此实偏激之论，殊不能因其不常使用
而即加反对，要知无论如何终必有行使之一日，大总统在念
及其重大职责时，为顾全公益计；及遇有侵夺行政权时，为
保全其权益计，则终必行使之，故可无需多所疑虑也。
制宪会议今对此一问题，已拟有一项办法，可使大总统
便利行使此一权力，并可根据议会之众意而收获成效。此即
大总统所赋有之否决权，并非一种绝对权力，而系受有限制，
此可使其便于行使，盖其否决权并不足以将法案绝对废止之，
尚须经过参议院或众议院三分之一以上同意大总统之异议
时，方可对废止问题作一最后之决定，故可使其无需多所踌
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躇也。同时此一办法亦可尊重议会之众意，经覆议三分之二
多数之赞同后，仍可加以通过而制定为法律；并亦可期其顺
应舆论，而拥护大总统之行动。准此而论，有限制性之否决
权，实为一种建议性之争辩，可使原案益臻妥善，在施行时
亦可易于收获成效。由此可知行政与立法二权在此一规定之
下，自亦可得以平衡其力量矣。
其二为大总统在全国动员时，得为合众国海陆军及各州
民团之最高统帅。此一规定已有各州之组织法，可以引为先
例，其理由当可不言而喻，盖各州军政大权，多数不皆集于
州长一人手中，以资统一办理，故一国遇有战事，其指挥作
战之权亦应由一人负专责。所谓战事指挥权乃指挥及运用全
国所有人力与物力而言，此亦为行政权上通常所应有之一部
分重要任务。
其三为大总统得令各部行政主官，以书面陈述关于各该
部政务上之意见，此乃大总统执政后所必然具有之咨询权力，
其理甚明，殊可无需多所论述。
其四为大总统对于背叛合众国之罪案，有颁布缓刑及宽
免之权，惟弹幼案件除外。此就人道立场而论，行使特赦权
本不应多所限制，稗可显示国家对人民之宽大为怀，盖各国
所订刑法，大都极为严厉；倘对不幸之罪犯，不予开恩之机
会，则司法面目过于狰狞，即易使人发生残忍之感觉，惟此
事关系重大，多人办理反易交相推卸责任，发生流弊。若由
一人办理，则彼念及罪犯之命运，全凭其一己之命令而决定，
当将审懊从事，免遭人之非议；并可借以宽容法律之严厉制
度，故此事惟以一国之大总统，乃为最合格之人选。
特赦权之授予大总统执行，以理度之，当仅以国事犯案
件为限，同时亦应征得参议院与众议院，或二者之一之同意
后，方可颁布。余对此一主张，亦不表反对，盖国事犯案件
乃与全体人民有关之事，既经判定其罪，则在予以特赦时，
理应申请立法机关，由其作立法上之裁决；但亦有人对此计
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划表示坚决反对，认为特赦一事在微妙关头之时，能由一人
决定其事，则较诸若干人各作不同之主张，当可更为稳妥。
此一办法殆亦无可置疑，盖国事犯案件多属叛变作乱之事，
牵涉人数必众，且暴动事件发生之时，情势定必紧张，理宜
采取紧急措施以应付之。如能及时赦免叛党领袖之罪，则当
能化险为夷，迅速加以牧平。倘需召开国会会议，先由其批
准此项措施，则必致迁延时日，坐失紧急应变之良机，致使
事态扩大，一发而不可收拾。职是之故，大总统为应付紧急
事件，有时应可斟酌情势而使用此权力，
其五为大总统得参议院之劝告及同意，并经出席参议员
三分之二多数赞同后，有缔结条约之权。余认为此一规定极
为赅要，但仍有人以种种理由，表示反对。或谓大总统应有
单独缔结条约之权；或谓此一职权应专由参议院负责办理；
或谓众议院亦应有共同办理之权；或谓参议员出席人数三分
之二之规定，应易以参议员全体人数三分之二之字样。凡此
种种实皆属愚腐之论，但亦当加以辩正，兹特再予补充之解
释，以却众疑。
就混合政权之意义而论，缔结条约一项职权乃合众国之
特殊产物。倘如若干法学家之主张，将此特权授予行政机关，
则易滋专制之色彩；且就此一职权之本质而论，其立法立场
实亦较诸行政立场为重，盖立法权之要义乃为制定国家之法
律。易言之，其任务即为制定社团关系之法规，执行法律之
权则属诸行政长官职权范围之内。准此而论，则缔结条约之
权既非纯属立法性质，亦非专属行政性质，且其本身亦非纯
粹之执行法律，又非制定一种新法律，实为对外国之一种契
约性质，具有法律上之效力，但须双方各具诚意，共同履行
其义务，始能发生此力量。抑有进者，条约并非自主国对其
人民之法规，乃系国与国间之一种协定，故其职权不能专属
于行政当局，亦不能专属于立法当局；且就对外国进行谈判
之性质而论，亦应以总统为最适当之代表。更以此项任务之
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重要意义而论，故欲使条约发生法律上之效力，理需与立法
机关共同办理之。一国之最高执政者倘系世袭之君主，则缔
结条约之事交其全权办理，自属适当与妥善。倘授予四年改
选一次之国家行政长官，由其专责办理，则绝非妥善之策，
盖世袭君主对其国内人民虽多施以压迫手段，但其本身与国
家之利害关系，则极为密切，故对外国之任何危机，其判别
力当能较为真切。此在公民出身而当选为行政长官之人，其
任期复有限定，任满之后仍将恢复其公民地位，则在位一日，
若不能抵拒利欲之引诱，定将置国家利益于不顾；尤其是利
欲心更重之人，必致出卖国家利益，以饱其私囊。若有野心
者则必假借外力，扩张本身之声势，丧权辱国，在所难免，
结果必致危及国家民族，故共和国缔结国际条约之权，不应
尽托大总统一人。
若以缔结条约之权专交参议院负责，则就宪政上之利益
而言，大总统将失却其进行外交谈判之权；且就参议员之地
位而论，较诸大总统经宪法所规定之国家代表地位，自亦不
能有此尊严性而可博得外国之信仰，更不能以同等权力与之
周旋，则在处理外交事务时，自将使合众国多蒙不利，致人
民失却安全之保障。故此一重大任务若能由参议院与大总统
合作办理，则当可避免上述种种弊病，且亦可应付裕如，保
全国家民族之福利。由此可知吾人为国家之安全计，若以此
尽托大总统一人办理，实非万全之策，其理由己如上述。准
此而论，大总，统与参议院共同办理缔结条约之事，较诸专
属一方，对于安全之保障实可更有把握，此乃最得之计也。
关于缔结条约事件，众议院亦应参预其事一项主张，前
已加以驳渡，实非得体之论。要知众议院变动较多，人数众
多而复杂，其主张殊难统一，实不宜于处理外交事务；且缔
结条约事件，尤须具有丰富之国际政治学识，见解清楚，意
志坚定，更须处处顾及国家地位，及保持其机密性，此与众
议员之资格皆相抵触，故此事若交众议院办理，实非所宜，
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既多周折，复亦不切实际也。
最后所需解答者乃参议员出席人数三分之二与全体人数
三分之二之争点。要知决议案须经多数加以通过之规定，直
接乃足以妨碍行政工作；间接则反将使多数人服从少数人之
意见。今制宪会议对于签订条约，所拟出席人数三分之二多
数之规定，实乃顾及双方之利益。此一合理原则，一方面可
便于行政工作之推进；另一方面则仍可保持多数之意见。倘
必须全体人数三分之二多数，则除去未出席之人数外，不舍
即为必须全数之同意。吾人若翻读各国政治历史，即可知此
一规定适足妨碍行政工作，无从发挥其效力。总而言之，按
照全体人数而定其多寡，则若有一人不出席，工作即将因此
而停顿，以致拖延时日；若以出席人数而定多数之标准，则
在工作上可得机动性之利益，议案之能否通过可获及时加以
表决，国家行政工作自可不致多受影响也。
其六为大总统得参议院之劝告及同意，可提请任命驻外
大使、公使、领事、最高法官推事，及宪法所未规定而经法
律规定之合众国其他官员；但国会亦可按照法律，认为适当
时，授权大总统、法院、或有关各部主官，任命所属下级官
员，同时大总统在参议院休会期间，有任命一切官员以补缺
额之权，惟该项委任状至下届参院会议结束时即告满任。
有谓试验政府之是否真正贤明可由其能否推行良好设施
而规知之。倘所言果属合理，则上述合众国任用官员之条例，
殊值得加以采纳。且遴选贤能，任为合众国官员一事，除上
述条例外，实亦无较此更完善之方法，此需视其行政性质而
定，自亦可无庸再加说明。
或谓任用官员一事，上述三项办法可加以修正，并为一
项，若不授权大总统单独为之，则应由若干人组成一机构办
理之，或由一人负其主责，待征得任用官员机构之同意后，
再行发表任命。实则任用官员之事若由多人主持，即属不合
实际，盖意见庞杂，易生窒难；国家贤能，用非得当，结果
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自难使之展其所长。若由一人办理，事权专一，则易于鉴定
人之特殊性格，量才录用，使之各尽所长，行政效率自可日
求精进矣。
制宪会议故特定此原则，联邦政府下之官员均归大总统
任命，但为杜绝其流弊起见，故亦规定宜先出以提名推荐之
方式。大总统既须经此程序，向参议院提名推荐，则在事前
当已判明其才能，再经参议院认可后，乃可发表任命，使其
正式就职。此一办法即未经推荐之人，皆不得正式就任为官
员之谓，实为最健全之措施也。然则大总统所推荐之人将否
被参议院所拒绝？此亦属可能之事，但大总统仍有另行推荐
他人之权，参议院对之，当决不致均予拒绝，盖大总统第一
次所推荐之人，倘不获参议院赞同，则其第二次或第三次所
推荐之人，亦未必能如众意，或适为参议院所预期之人物，
故参议院决无屡予拒绝之理由也。任用官员一事，大总统与
参议院既须会同办理，则其作用究属若何？此乃可以防止大
总统任用私人，亲友幸进，避免用非其人之流弊。尤要者，
此亦为稳定行政机构之有效措施，盖参议院既有拒绝其推荐
人之可能，则大总统自不敢谬然引用私人，使之窃据要职，
以致自毁其威望，循至动摇其政治生命故也。或谓此亦并不
尽然，大总统既执有任用官员之权，仍可利用其权力，使参
议院迎合其心意，任其为所欲为，此言亦属合于常情，而为
腐败政府所易犯之通病，且参议员亦未必人人皆具操守；但
联邦宪法对此亦已有一重要条文，规定“参议员与众议员在
当选后之任期内，皆不得被任为合众国之文官；同时凡现任
官员亦不得当选为参议院或众议院之议员”。此即可以防止行
政与立法势力互相支配对方之影响，以免发生上述之流弊也。
抑有进者，任用官员一事，既须大总统与参议院会同办
理，其利益则尚可稳定行政机构，例如大总统改选之后，政
府官员可以不致大事更动，凡能忠于职守而有令人满意之成
绩者，新总
