[社科]中国官僚政治研究 作者:王亚楠-第3部分
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为过了时的落后的东西，但在以往，它确曾在历史上伴随着其他社会体制扮演过进步的角色；而中国官僚体制比一般较早的出现，无妨看为是中国社会早先比较进步的一个政治特征。曾是进步的东西，现在成为退步的象征；曾是出现较早的东西，现在居然当着其他各国典型官僚政治已分别交代其历史命运的时候，还在中国社会极明显的存在着，极有力的作用着，那决不是偶然的。这些都需要比较缜密的科学研究，始能抉出它的实在关键来。
再次，要讲到我在研究过程中及研究后的接触和感触了。我从来的写作，没有像这次研究这样受到普遍的注意。第一篇发表以后不久，相识的朋友和不相识的青年研究者连续来信提到或讨论到其中触及的论点，有时，因为我暂时间忙不过来或处理题材发生滞碍，致脱期未续刊出来，随即就接到探问我、敦促我、鼓励我的函件。大家这样关心这个研究，显然除了这在社会科学的研究上是一个新的课题而外，它，官僚政治，在中国当前社会改造的实践上，也是一个非常重要的课题。俨然和中国政治史同其悠久的官僚政治，像斩了头随即又新生起来的九头蛇似的怪物，许久以来就以其不绝的“复活”而在人们心目中、特别在官僚意象中，显示其“永生”。这对于“望治颇殷”、“除恶务尽”的志士仁人，有时也难免引起一些迷惑。我这种研究，无论如何，总是希望能把这长久笼罩在观念尘雾中的政治暗影或社会幽灵，在某种限度内让其原形显现出来的。我那种希望，究在何种程度实现了，那要诉之于读过本书以后的读者诸君的客观评价。而在我自己，却显然因此加深和扩大了对于一般政治经济、特别是中国政治经济的基本认识。经过这次研究以后，我以往对中国社会史上想得不够透彻，讲得不够明白的许多问题，现在感到豁然贯通了；而我一向强调的所谓中国社会的特殊发展，这才实实在在的有了一个着落。中国社会长期停滞问题，官民对立问题，旧士大夫的阶级性问题，封建剥削性问题，儒家学说长期作为代表意识形态问题，商工市民阶级不易抬头问题，新旧官僚政治的差异问题，中国民主政治与土地改革的必然关联问题……所有这些问题，在唯物史观的系统说明中，都直接间接地要联系到中国社会发展的特殊性问题，并由是明确规定了中国今后历史的发展道路。自然，我的解说，没有任何理由叫一切人都同意的，那不过是表示我个人在研究中乃至研究后在主观上感到的一种收获罢了。事实上，在这样一部小著作中，处理这样多的大问题，其不够周延、不够详密是非常明白的，就是在表现的方式上；有的朋友曾表示，要更博引旁征一点，另一些朋友则希望更泼辣、更通俗一点，但是，当做中国社会政治之基本原则的科学的研究，它是用不着过于学究化，同时也不必是一种宣传品。它对于中国这种既古旧又现实的社会政治形态，只不过是挈领提纲地作了一个研究导言。用我在前述“楔子”中的话说就是：“由于我个人的学力及研究范围的限制，我对于这个新鲜的大题目，自不敢期待有了不起的贡献，但因为这是中国研究社会科学者应当踏入的新境界，至少也希望能由我的错误而引出真理。”
最后，我得回过头来对于《时与文》杂志负责诸先生表示谢意了。 《时与文》有限的篇幅，令我长期得到发表的便利，已够心感了，而他们在我写作过程中所给予的鞭策和鼓励，更属永远难忘。假如《时与文》不发刊，也许这著作还只是潜在我的想象中。由《时与文》分期发表到集印，没有经过多大的增补，而其中字句欠妥或命意欠明确地方的修改，全系劳生活书店编辑史枚先生提出而经我同意改正了的。对于史先生的精细与认真精神，异常感佩。原稿全部由国立厦门大学经济系高材生孙越生君抄校过，为我分担了不少烦累，特志盛意。本书后面，原来打算把有关官僚资本的两篇论文（《中国官僚资本之理论分析》和《中国官僚资本与国家资本》）作为附录，但因为那两篇论文，已经载在该店出版的《中国经济原论》中，读者容易找到参考，所以从略了。
著者一九四八年五月于厦门海畔野马轩
第一篇 论所谓官僚政治
一
在有关政治理论或政治史的书籍中，我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治（Bureaucracy）当做一个特定的形态或体制加以论述的，却比较罕见。都往往只是在讨论其他政治形态时附带地说到。对于这种政治现象形态较少论及的理由何在，下面还有谈到的机会。这里我只想说明：官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故，英国政治学权威拉斯基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof．Seligman）主编的《社会科学大辞典》中，就官僚政治作过这样的概括说明：“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当做例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。” （《社会科学大辞典》第三卷第七十页）。
这个说明大体上是妥当的，但我认为需要加以补充和辨释，否则不但那段话后面引述的例解有些不易讲得明白，而且我们也似乎可以依据经验说，官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交代，一味被动的刻板的应付，一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风。这种作风，确实在任何设官而治的社会中都可以见到，即使在民主政治下，对于官吏的任用，如采行所谓分赃制（Spoils system——美国以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制），则因交代频繁，极易造成互不负责的脱节现象；如采行专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期专司其职，往往造成特殊积习，容易伴生种种官场流弊。不过，所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，唯其是属于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当做一种社会体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时更注意它的社会面，从社会的意义上理解官僚政治，就是说，在此种政治下，“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治，是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着的，它可能增大前述技术性的官僚作风，却不可能单在技术上去谋求根治。
由以上的释明可知：
（一）官僚政治得从技术的社会的两方面去说明，而当做一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的方面，虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的方面。
（二）一旦官僚政治在社会方面有了存在依据，它在技术上的官僚作风，就会更加厉害，反之，如果官僚不可能把政府权力全部掌握在自己手中，并按照自己的利益而摆布，则属于事务的技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。
（三）技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在，可是，真正的官僚政治，当做一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在社会的某—历史阶段存在，就欧洲说，却只允许在十六世纪到十八世纪末，乃至十九世纪初的那一个历史阶段存在。
二
那是—个什么历史阶段呢？
就政治史上说，那是由封建贵族政治转向资产者的民主政治的过渡阶段。在那个过渡阶段上，一般的政治支配形态不是贵族的，也不是民主的，却是在大小贵族与商工资产者彼此相互争权夺利场面下成立的专制政体，而所谓官僚政治，就是当做这种专制政权的配合物或补充物而必然产生的。为了容易理解起见，我们且从以前不能产生官僚政治的社会或国家说起。
在欧洲，最初出现的国家是希腊的奴隶国家。如在雅典，那是由十个部落选出的五百议员所组成的协议会来统治，它服从那每一个公民都有出席权与投票权的民会的决议。担任官职的权利，扩充到无产劳动者以外的一切国民。罗马由它开始建国到以后扩大领土的千余年的长期岁月中，其政治生命史几乎一半是受共和政府统治。罗马共和国的官吏，任期只有一年，且向不连任（见罗伟尔＇A．L．Lowell＇著《公共意见与平民政治》，范用余译本，第一八三页）。后来临到帝政时代，虽然如许多历史家所说，罗马皇帝们因受东方专制政治的影响，便扮演起东方专制君主的角色：颁布法律，征收赋税和任命一切官吏。但是，后来并没有形成与它相配适的官僚政治。其中原因，也许不尽如斯温（J。E。Swain）在其《世界文化史》中所说的由于专制主义是东方的产物，西方人气质与此不合，而是由于野蛮的日耳曼人已经侵袭进来，打断了原有的历史发展进程所致。
中世纪的封建王国，是由僧侣、贵族行使统治的，不管实行到什么程度，整个中世纪，似乎总存在着一个理想，想把文明世界统一于一个政府、一个基督教共和国。它是教会，同时又是国家。在形式上，封建的阶级组织，由最高级的教皇、皇帝、国王或君主到公爵、主教、僧院长、子爵、男爵和小领主，以至最下级的骑士或侍从，俨然是一个颇有层序的金字塔。但因为豁免权（Immunity）及其它的惯例，这每一个单位，差不多都形成为一个准独立的政治体，它的属地或地产，不受国王管辖；大小贵族或僧侣却分别担任着治理的工作。在这种情形下，一个特殊的官僚阶层，自然是无法产生的。
可是到了中世纪末期，在上述的封建基地上逐渐成长起了民族国家。每个民族国家在开始时都采取专制主义的政治形态。为什么都要采取这种政治形态呢？如果把最基本的经济上的原因暂且抛开不讲，其原因主要是由于在反对诸侯的斗争中获得胜利的国王（或最大的诸侯）把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。这样，“专制君主政体就把关于行政事务的立法权集中在国王手里，并由他发给官吏的命令，变成行政法或公法的来源。”（克拉勃＇Krabbe＇著《近代国家观念》，王检译本，英译者序，一九五七年版第十四页）在这种情势下，官僚或官吏就不是对国家或人民负责，而只是对国王负责。国王的语言，变为他们的法律，国王的好恶，决定了他们的命运（官运和生命）、结局，他们只要把对国王的关系弄好了，或者就下级官吏而论，只要把他们对上级官吏的关系弄好了，他们就可以为所欲为地不顾国家人民的利益，而一味图其私利了。所以，在专制政治出现的瞬间，就必然会使政治权力把握在官僚手中，也就必然会相伴而带来官僚政治。官僚政治是专制政治的副产物和补充物。
三
然则在君主专制政体下的大批官僚究是从何突然产生的呢？他们这种表现在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何变化的呢？
关于前一点，我有点不能同意拉斯基教授的说法，他认为“官僚政治是贵族政治的副产物”。我则只承认官僚政治下的官僚是贵族的转形物，封建的贵族政治是不能把官僚政治作为它的副产物的。
我们已讲到，专制主义政体是一个过渡的政治形态。在它下面，被看做资产阶级利益代表的所谓民主政治，还不会当做它的对立物而成长起来；同时，被看做僧侣、贵族利益代表的封建政治，亦并不会随着专制政体出现而根本受到否定。无论哪个国家，它如其尚是专制的，要伸张王权，虽然不能不限制并打击贵族，但为了使统治稳定，仍得利用贵族，迁就贵族。如是，所谓官僚，就至少在开始的时候，大抵是由贵族转化过来的。
比如就英国来说罢，英国在长期专制的过程中固不必说，就是直到资产阶级已经很得势的十九世纪初，“资产阶级还深深感到自己的社会地位很低，甚至用自己的和人民的金钱去豢养一个供装饰用的有闲阶级。”（恩格斯：《社会主义从空想到科学的发展），《马克思恩格斯选集》，—九七二年版第三卷，第四百页）“甚至一八三二年的胜利，也还是让土地贵族几乎独占了政府所有的高级职位”，因为“当时的英国中等阶级通常都是完全没有受过教育的暴发户，他们没有办法不把政府的那些高级职位让给贵族。”（同上第三九九页）
再看法国，法国的封建势力，是经过一七八九年的大革命才予以彻底廓清的。大革命前的那个专制主义统治阶段，“有人计算贵族和教士共有二十七万人，依照一种可靠的统计，革命爆发前，贵族人数有十四万，约分三万家” （布洛斯＇welhelm Blos＇著《法国革命史》，李译本第一卷，第十一页）。“当时贵族计分三类，即宫廷贵族（Hofadel）、职官贵族（Amtsadel）和乡村贵族（Landadel）”（同上第十二页）。除最后第三者乡村贵族已贫困式微而农民化了以外，朝政大体是由宫廷贵族治理，中下级官吏是由职官贵�
