管理:任务、责任、实践-第26部分

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由于未能深入思考田纳西流域管理局应该是怎样一个机构以及如何平衡各种不同的目标，以致一事无成。最后，罗斯福总统不得不用一个当时几乎不为人所知的年青律师，对管理工作很少经验的大卫·利连撤尔来代替他。
　　利连撒尔面临着对田纳西流域管理局下一个定义的需要。他得出结论说，其首要任务是建立一个真正有效的电厂并向缺电地区供应大量的廉价电力。他决定其它的目标都要从属于这个首要目标，这个首要目标应占优先地位。现在，田纳西流域管理局还达到了其它许多目标：防洪、灌溉渠道、生产肥料甚至包括地区综合发展。但是，正是由于利连撤尔坚持要明确规定田纳西流域管理局的任务并确定其优先顺序，才使得它今天受到大家，甚至包括它在四十年前的死敌的赞扬。
　　
　　明治时期日本的经验教训
　　服务机构取得成就的最重要例子可能是日本于十九世纪后半叶，在1868年所谓明治维新以后的发展。三十年以后，日本从一个极为贫穷并大部分是农民、深受阶级和等级束缚的国家变成了一个现代国家，一个能打败帝俄的军事强国，一个世界贸易中的重要因素。而且，它成为实际上消灭了文盲的第一个国家。
　　带头实现明治维新的政治家、爱国者和工商界领袖只不过是极少数杰出的人物，在领导集团中也只占少数。工作则由普通的、有能力的、艰苦劳动的人来做。他们取得成功的原因是明治时期的这一代入决心深入思考他们要达到的目标，确定优先顺序并集中精力于优先的事物。
　　明治维新的宗旨是在一个由西方帝国主义占统治地位的世界中保持日本的独立和日本的文化及传统。这些目标被概括为一句口号：“富国强兵”。为了实现这个目标，就要普及教育并统一全国的行政和司法。明治时代人们集中力量要做的重点是五项目标：经济发展，建立现代化的陆军和海军，扫除文盲，统一地方行政，强有力的专职司法。
　　人们可以对确定的这些重点表示不同意——有许多日本的以及外国的批评家就表示不同意。例如，在改善农民生活或在强化工业化的变革中缓和贫困方面就做得很少；也很少考虑使具有高度文化的新的日本中产阶级能实行自治。明治时期的人们也意识到这些缺陷，但是他们有意识地决定必须有重点，深入思考什么是重点，然后把有才能、勤劳而爱国的人民的力量集中于这些重点。
　　还有其它一些例子。例如，威廉·冯·亨保特（Wilhelmvon　Humboldt）在德国被拿破仑打败的黑暗时期创建的柏林大学，就可以表明大学取得的效果。另一个例子是以前讲过的，第二次世界大战以后建立的新英格兰的一些“红砖”大学。这主要是由于杰出的经济学家莱昂纳尔·罗宾斯（Lionel　Robbins）深入思考了目标和重点的结果。还有前面提到的供贫苦儿童学习的纽约市少数民族地区的一些学校。教育方面的另一个例子是丹麦主教尼古拉·格伦德维希（Nikolaj　Grundtvig）几乎在一百五十年以前就想出的国民高等学校。这种高等学校不仅成为斯堪的那维亚各国向典型民主制进展的基础，而且成为现在所有进一步教育的基础。我还可以从其它领域，如保健部门或研究单位，举出一些服务机构取得效果的例子。
　　这些有效的公共服务机构中的每一个都可以说是各具特点。每一个肯定是完全不同的。但是，这些例子表明，服务机构是可以通过管理取得成绩的。
　　
　　市场方法和“社会主义竞争”
　　我们举出的这些例子首先表明，不能用传统的、流行的方法中的任何一种来完成使服务机构取得成就这一任务。“让市场来完成工作”的方法和“为维护公众利益而驱逐货币兑换商”的方法都不能使以预算为收入基础的服务机构很好地工作。
　　市场方法普通被认为是“资本主义”的。但这是一种误解。市场方法同样可以是“社会主义”的。所有权是否在资本家手中并不是主要之点。重要的是经营管理上的自主权和责任。重要的是资源是否被分配来产生成果，以及是否在成果的基础上来分配。
　　认为美国经济的所有权是私有的，因而是资本主义经济的流行看法是一种误解。美国大企业的决定性的所有权在人民手中——即在中产阶级和工人的信托者的相互基金和养老基金的手中。美国的大企业并没有国有化，但已在很大程度上社会主义化了。对其阶级定义来说，美国经济至多只是一种混合经济，并可能坚定地向公众拥有生产资料的社会主义经济接近。但是，美国的经济基本上是在企业地区自治的基础上来经营管理的，并且以成果为基础来分配资源。美国经济仍旧是市场经济。
　　以所有权作为决定因素的传统方法对日本甚至更不适用。如果说在日本有什么人拥有大企业的话，那可能就是这些大企业的职工，特别是其经理人员。因为，这些职工拥有终身工作的权利，不能被开除；他们虽然没有法定的所有权，却是法律上叫做受益所有者的那种人。然而日本明显地并不是一个社会主义国家。
　　最近五十年内对市场经济进行过最深入探讨的并不是自由企业国家或自由企业阵营，而是所谓社会主义竞争即生产资料不是由私人资本家拥有的经济中的竞争的讨论。
　　这种讨论可以追溯到第一次世界大战刚结束的年代。当时，德国社会民主党刚刚掌权，想把德国的企业国有化。他们建立了—个有力的社会化委员会来制定从资本主义经济过渡到社会主义经济的方案。社会化委员会中的经济学家是坚定的社会主义者，但他们对第一次世界大战期间德国计划经济的无效率、无效果和浪费有亲身的体会。所以，他们制定出来的不是一种社会主义经济的蓝图，而只能被叫做是“资本主义宣言”的东西2。
　　德国的社会化委员会的确主张政府在指导经济发展方向方面起坚强的作用，但对于经济本身，它建议实行一种基本上是少数卖主占统治地位的市场经济。在这种市场经济中，私人拥有和经营的大公司可以在每一主要市场中互相竞争3。
　　这当然完全不能为正统的马克思主义者所接受，但其逻辑却是无懈可击的。德国的例子已经表明，政府垄断是没有活力的，并且不能建成—个强大的经济。
　　稍迟几年以后制定的苏俄的计划方法是用来对德国社会化委员会的这个异端邪说做出答复和进行斗争的。但是，对之做出答复的另一个更为精制和更为重要得多的方案是波兰马克思主义者奥斯卡·兰格（Oscar　Lange）提出的（兰格在芝加哥大学教书多年，二次世界大战以后回到他的祖国并在那里去世）。兰格把他提出的方案叫做“社会主义竞争”。兰格的模式使生产资料公有化，从而消灭了资本家。但它也使各个企业在其自己的管理当局的领导下实行自治，在市场经济中互相竞争，按照成果来取得收入。换句话说，兰格所讲的是社会主义教义所要求的所有权社会化，而资源的分配则必须按照成绩和成果，即在市场考验的基础上来分配，这样才能使资源的分配合理并取得成绩。
　　兰格方案的一个基本缺陷是完全没有资本的市场，即资源对未来的分配。但是，兰格方案却的确能使企业承担起责任来并集中于成果。兰格的社会主义竞争方案成为苏联集团所有各种自由化方案的基础，如流产的导致俄国军事入侵的捷克1967年和1968年的经济改革4。
　　俄国人反对社会主义竞争的尝试，当然不是基于经济合理性和经济成绩的论据，而是基于企业自治会削弱或致命地危及共产
　　党的全面政治控制这一完全正确的论据。兰格正像所有的经济学家那样，必须把取得经济成绩置于权力之先，而警察国家的统治者则始终把权力置于取得经济成绩之先。
　　兰格的思想在六十年代后期的南斯拉夫付之实现。在那里，大企业虽然名义上由政府所有，实际上却自治管理，并且必须在有大量竞争的市场上来证明自己的成绩。南斯拉夫的企业不再按国家计划来直接拨款，而必须在投资的预期报酬即“资本主义”的获利基础上来为了获得资本而竞争。
　　虽然兰格的名字和“社会主义竞争”这一术语在苏联还是被禁止提到的，但是，苏联想使其经济取得成绩的任何企图事实上都是应用兰格的社会主义竞争方案，即以市场成绩和市场成果为基础实行企业的自治和承担责任。社会主义竞争能产生优异的经济成果这一点，已不再受到改革者所反对。他们反对的是有失去政治控制的危险。
　　换句话说，有关市场和牟取利润的私有权的讨论是无关重要的。应该讨论的是企业按其成果和成绩获得收入的经济制度同企业由预算拨款获得资金的经济制度的对比。在这点上，实质上已用不到讨论。无论哪里，只有市场考验真正能实现，它就会产生成绩和成果——这并不是由于自由企业或自治经理更有“美德”，而是由于按成绩和成果来获得收入能指引人们为取得成绩和成果而努力。
　　
　　市场的限制性
　　但同样清楚的是，并不是所有的机构都能应用市场方法。
　　服务机构的领域极为多样化。它包括天然垄断企业，如电话业务，邮政业务，以及在某一地区的电力供应等，这些显然都是经济机构。但是，服务机构还包括司法机构和防务机构。这些显然不是而且不应该是经济机构。这些机构的共同之处在于，而且仅在于它们由于这种或那种理由，不能应用市场竞争考验的方法5。
　　
　　公共政策的限制性
　　无论是在资本主义社会中或社会主义社会中，传统的看法都认为，在不能由市场对成绩进行考验的地方，就由“公共政策”来指导和控制。但是，正如我们在有关以预算为收入基础所造成的影响的讨论中所表明的，这并不是一种恰当的解决办法。的确，服务机构，包括企业中的服务机构，必须由政策加以控制。但是，除了预算所引起的方案、诺言、好意和勤勉以外，只要可能，还需要有一种制度和结构来指引服务机构取得成绩。正如我们的例子表明的，服务机构也需要有一套办法来有计划地检查它们的政策是否陈旧了，并有计划地废除陈旧的政策。在我们引述的每一个例子中，都只能在一段时期、而不能永久地取得效果。
　　维尔的解决方案在半个世纪内持续有效——但正如前面讲过的，决不意味着今后继续有效。美国大学的发展已超出了一个世纪以前它们的创建者建立起来的结构。它们现在需要重新深入思考自己的使命和职能、目标和所辖系科、优先顺序以及用以衡量成绩和成果的标准。田纳西流域管理局取得了这样大的成绩，以致它已使得自己不再具有以前的那种重要性。它在四十年以前首创的一些事情，目前已普及了。现在已没有一个人期望通过电气化来获救。
　　日本最终成为明治维新成就的一个俘虏。明治时期的人物非常有意识地选定其优先顺序并把某些重要领域推迟或处于从属地位。他们的继承者拒绝重新考虑任何其它重点。其结果是，明治时期的人物用来作为达到日本独立这个目的的手段的武力，成了目的本身并最终给日本带来了巨大的灾难，几乎完全毁灭了明治时期的伟大成就。
　　
第十四章　为了取得成绩而对服务机构进行管理
服务机构中取得效果的原则——如何应用这些原则——服务机构的三种不同的类型及其特殊需求——对目标和活动进行审核以便有组织地抛弃旧的——为了取得成绩而对服务机构进行管理
　　
　　不同类型的服务机构需要不同的结构。但是，所有的服务机构都需要采用一些我们在第十三章中讲过的那些服务机构领导者用过的原则。
　　一、他们必须确定“我们的机构是什么以及应该是什么”。他们必须把各种不同的定义公开出来并深入思考，甚至像正在出现的那些美国大学校长那样，对各种不同的甚至互相冲突的有关“我们的机构是什么以及应该是什么”的定义进行权衡。
　　二、他们必须从有关职能和使命的定义中得出一些明确的目标。
　　三、然后他们必须深入思考什么是他们应该集中力量来从事的重点，以便选定目标；制定衡量成绩和成就的标准，即规定可以接受的最低成果；确定完成期限；着手为取得成果而工作，并确定对取得成果负责的人。
　　四、他们必须规定衡量成绩的标准——美国电话公司的顾客满意标准，明治时期的人用来衡量其进步的识字人数。
　　五、他们必须用这些衡量对他们的努力进行反馈，即在他们的系统中建立起对成果的自我控制。
　　六、最后，他们必须对目标和成果进行审核，以便确定有哪些目标已不起作用或不能实现。他们必须确定有哪些成绩不能令人满意，有哪些活动已陈旧或没有活力，或者既陈旧又没有活力。而且，他们必须有一套措施可以摆脱这些陈旧或没有活力的活动，而不是把金钱和精力浪费在后果不能令人满意的地方。
　　最后一点也许是最重要的。服务机构由于没有市场的考验，使得它缺乏一种东西迫使它必然要抛弃陈旧的东西——否则就会破产。在公共服务机构和企业的服务机构中，对成绩低下的活动进行评价并抛弃它们，是最痛苦的但也是最值得赞扬的一种创新。
　　按照预计的期望来检验目标及其是否恰当、检验重点尤其是检验成果，对于过去的成功也许最为需要。
　　正如我们举出的那些例子所表明的，没有一项成功是“永恒的”。但是，放弃过去的成功要比对过去的失败重新评价困难得多。成功使人骄傲，造成情绪上的依恋，思想上和行动上的习惯，尤其是盲目的自信。一种已不再有用的成功，最终所造成的损害比失败所造成的还要大。
　　特别是在一个服务机构中，如果不采取措施深入思考其使命、目标、重点，并在其政策、重点和行动中建立起