管理:任务、责任、实践-第27部分

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　　特别是在一个服务机构中，如果不采取措施深入思考其使命、目标、重点，并在其政策、重点和行动中建立起对成果和成绩的自我控制，那么，过去的成功即使不是成为—种圣经，也会成为“政策”、“美德”和“信念”。美国目前已“福利成灾”，这主要是由于新政的福利计划在三十年代取得如此巨大的成功，以致我们未能放弃它们，反而错误地应用于五十年代和六十年代黑人移入城市这样完全不同的问题上。
　　现在应该清楚了，要使服务机构取得成绩，并不一定要有伟大人物，而是要有——套制度。这套制度的基本要点同工商企业中取得成绩的基本要点并没有太大的不同，但其应用却大为不同。服务机构不是工商企业，在它们之间成绩意味着不同的东西。
　　这种基本要点的应用在各种不同的服务机构中也是而且应该是大不相同的。我们在前面所举的那些例子表明，服务机构——即不是由于成绩和成果而是由于努力和计划而取得收入的机构——至少有三种不同的类型。
　　
　　三种不同类型的服务机构
　　一、第一种类型是天然垄断性的。这种服务机构的确提供货物和服务，或至少应该是提供货物和服务的。但是，由于它有垄断性，所以无法按其成果和成绩来获得收入。
　　经济学家把那些在一定领域中拥有排他性权利的企业叫做天然垄断性企业，如电话服务业或电力事业。但是，一个企业中的研究实验室也是企业中的天然垄断性事业。
　　二、服务机构的第二种类型是必须由预算拨款来获得收入的。这类服务机构虽然有着共同的特点，但其各自的宗旨以及达到这个宗旨的特殊方式却不一定是千篇一律的；而且其重点也可能极为不同——事实上也常常应该是极为不同的。
　　国的大学就是一个例子。我们前面讲过的那六个大学校长关心的都是高等教育。他们之中的每一个人都必须在古老的、衰败的、派系分立的学院的废墟上来建立一个新大学。但是，他们对大学的使命和职能有不同的看法，他们在“我们的机构是什么或应该是什么”这些不同的看法中确定不同的重点并安排不同的优先顺序来组建各自的大学。他们建立的虽然都是大学并有着相同的结构：有校董会、学校管理当局、教职工和学生、类似的学科和同样的学位；但是他们有意识地建立起互相竞争的教育机构。
　　三、最后，还有一类服务机构，在其中，手段与目的一样重要，因此，保持统一性是其本质特点。属于这一类的有司法机构和防务机构，以及传统政治哲学认为是政策领域的绝大多数领域。
　　各类服务机构的特殊需求
　　这些服务机构中的每一类有些什么需求呢？
　　天然垄断性机构在组织结构方面的需求最小。它同按成果获得收入的企业最接近，虽然它并不是直接按成果来获得收入的。换句话说，它所需要的就是按照任何一个企业应该做的那样去做，但要做得更为系统化。
　　顺便说一句，这正有力地表明，应该使天然独占性事业处于公共管制之下而不是公有。如果一个天然独占性事业没有管制，正如经济学家和政治科学家早已知道的，除了没有效率和效果以外，还将剥削大众。一个天然独占性事业如果由政府所有，可能不会有剥削，但是顾客无法纠正其无效率、服务不良、收费高以及普遍地不关心顾客的需要。一个在公共管制下的独立经营的天然垄断性事业比起没有管制的私营垄断事业和政府经营的垄断事业都更能适应顾客的需要并对顾客的不满做出反应。受管制而独立经营的天然垄断性事业的收费、因而其收入和利润取决于管制机构这种政治机构，而公众的意见则向管制机构提出并通过它而表现出来。
　　法国的电话用户十分清楚地知道他们所得到的电话业务服务是发达国家中（也许除了苏联以外）最差的。但是，由于法国的电话业是政府拥有的垄断事业，顾客对之没有任何权力，只能抱怨一下。美国电话系统的服务质量于六十年代后期在某些地区特别是纽约市有所下降，等待的时间或修理的时间都延长了（这主要是由于电话公司的计划忽视了人口增长的结果）。美国电话用户立即对电话公司提高收费的要求表示反对——很难想出对垄断事业进行管制的更有效的办法。
　　但是，美国的顾客在邮政业务方面却同法国人一样的无能为力。四十年来，美国的邮政收费一直在急剧上升，而其服务质量的下降速度甚至还要快得多。由于邮政是政府所有的，我们无法予以纠正。
　　此外，政府通过管制机构来公正地同私营垄断事业打交道，就能促使受管制的垄断事业在其结构中建立起有系统地取得成绩的机制，正如西奥多·维尔于六十年以前为美国电话公司所做的那样。美国联邦通讯委员会对贝尔电话公司长途通讯业务的研究报告和联邦动力委员会对美国大西洋沿岸中部各州电力供应的研究报告都向各种公司提出了实行这种自我约束的要求。
　　至于企业内部的研究实验室这一类垄断部门，企业的高层管理可以而且应该要求它们深入思考其目标，确定其计划和重点，衡量其成绩，并抛弃没有活力的东西。这是使研究实验室具有活力，对公司的需要、机会和责任做出反应的唯一途径。
　　管理当局还应该要求研究实验室制定它做出贡献的目标，并据以对成果进行检查。这不一定是定量化的——事实上它也常常不能定量化。但是，目标必须具体，检查必须严格。
　　有一位最有效的研究部门经理——他本人是世界知名的一位科学家——经常向其下属提出这样的问题，“你们这个研究实验室在最近三年或五年内对公司的远景、知识和成果做出了一些什么贡献？”然后他又问道，“你们期望在未来的五年内对公司的远景、知识和成果做出些什么贡献？”他说道，当他最初提出这些问题时，从来得不到答复。他所得到的只是一些有关研究工作的“无形性”以及将来会有成果之类的话。当他提出了这些问题几年以后，他开始得到答复了；又过了几年，他甚至能得到研究成果了。
　　
　　服务部门的“社会主义竞争”　
　　第二类服务机构是学校、大学和医院这一类机构。企业组织中的绝大多数参谋服务部门也属于这一类。它们所需要的是兰格的社会主义竞争。
　　这种服务机构的“顾客”不是真正的顾客，而只是纳贡者。不论他是否需要这种服务机构，他都必须以纳税、交纳强制保险费这类费用或分摊间接费用等形式为之付费。这些机构的产品不是用来满足一种欲望，而是满足一种必需。学校和医院以及企业中典型的参谋服务部门所提供的是每一个人应该有而且必须有的东西，因为这“有益于他”，或有益于社会。
　　借用逻辑学家的术语来说，这类服务机构是规范性的。其目标在于使“顾客”成为某种样子，做某种事情，按某种方式行动，知道某些事情，相信某些事情。绝大多数这种第二类的服务机构还提供出一种公共利益。这种公共利益必须在集体的基础上才能提供，否则，即使以最大的成本也无法提供出来。因为这些服务机构是规范性的，又因为它们提供出一种公共利益，所以它们只能由税收、间接费用分摊或其它强制收费来供应资金。
　　这种第二类的服务机构是二个发达社会中典型的服务机构，并且是发达社会在机构上的表征。垄断性机构和政府机构——即第一类和第三类服务机构——则在不发达社会中占统治地位。但是，第二类服务机构在经济发展和社会发展过程中起着中心的作用，其成绩对现代发达社会是极为重要的。而且，在发达社会——或发达企业——中，正是这种服务机构同公民——或企业管理人员——的日常生活有着最密切的联系。
　　我们常听到“每一儿童有受教育的权利”这一讲法。可是，年青人却抱怨他们被强制着去学校——他们的讲法比传统的讲法更接近于真实情况。我们在谈论什么“每一个公民有接受像样的医疗保健的权利”。这在美国还部分地是一种没有实现的诺言。但是，我们却已在实现强制医疗保健的途中了。例如，在许多公司中，经理人员必须每年作一次健康检查，否则，他们就不能享受假期，或者在假期中就没有薪水。如果像在相当短的时期内可能发生的那样，把重点转向广大群众的预防医疗，我们不久就会要求每一个人利用医疗保健设施，换句话说，使医疗保健成为强制性的。
　　很多企业中都规定，对参谋服务部门的利用是强制性的。例如，一个分权化公司中各个事业部的市场推销经理被通知去参加总部市场推销部门举办的市场推销讲习班，而并不事先征求他们的意见。
　　这一类服务机构的目标——总的使命——必须是普遍性的。应该有一个成绩和成果的最低标准。但是，为了取得成绩，这些机构特别是公众所有的机构，即使由政府来监督和管制，但最好是自治经营而不要由政府来经营1。此外，在实现基本使命的各种不同途径之间、在各种不同的重点和方法之间，顾客应有广泛的选择余地。这些机构在达到成绩标准方面应该有足够的竞争。
　　美国目前在谈论关于中、小学的一种证书制度。实行这种证书制度时，政府对学生去上学的任何合格的学校付给相当于公立学校对孩子进行教育的成本的一笔费用。在这种制度下不论学校有多大的自由活动范围，但是有一点是肯定的，如果一个学校不能教会学生基本的读、写、算的技能，就不会被认为合格。采用什么方法——在此有进行试验的余地，从传统的严格教学法到英国“开放式学校”的行为科学教学法或“自由形式”教育法——可以由学校来决定。但是，基本的目标和最低的标准应予坚持。同样的，例如在黑人地区教授开展城市游击战的学校，不大可能——也不应该——长期保留在批准的名单中。至于一个学龄儿童是否要去上学，那是没有选择余地的——不论他或他的家长是否愿意，他必须去上学。
　　在医疗保健方面，我们也可能实行一种每人有权享受预付医疗保健的制度——其费用由职工医疗保险或政府为老人和穷人支付。但我们可能会鼓励实行各种计划的多样化，具有不同计划和不同重点的各种医疗保健机构之间实行竞争。这也是最老的国家医疗保健计划即德国的医疗保健计划所采用的一种方法。
　　以下是在一家大企业的参谋服务部门中应用这种方法的一个例子。一家主要制造和销售本公司厂牌的消费品的大型多国公司把他们的公司定义为“市场推销企业”。人们可能以为这个公司既然以市场推销为定义，一定会有一个庞大的市场推销参谋服务部门。但是，这个部门却很小。在高层管理中有一个市场推销副总经理——他事实上是公司中的第二号人物。但是，市场推销部门并不是向他作报告，而是向市场推销部门的主任报告。市场推销参谋服务部门的预算很小，用以支付训练市场推销参谋服务人员、市场推销领域中的研究工作、图书资料等费用，但不包括公司的市场推销业务。分布于三十多个国家中的公司的四十五个到五十个分权化而自治经营的事业单位，各自对其市场推销的成绩和成果负责。地区总经理可以利用总公司的市场推销参谋服务部门来帮助他达到这个市场推销成果，但并不是强制性地非用不可，他有权选用公司以外的咨询人员，他也可以不用任何参谋人员而自己担任市场推销咨询人员。他只有在使用总公司的市场推销参谋服务部门时才需要为此而付费。但是，市场推销参谋服务部门却对每一个事业单位的市场推销标准和成绩进行检查。据最近消息，该公司中使用总公司的市场推销参谋服务部门的事业部经理和地区经理有十八人或二十人，使用外部咨询人员的有十一人或十二人，不使用内部或外部咨询人员的有十二人。这些经理的市场推销成果同他们采用咨询人员的方法没有什么关系。使用公司的市场推销参谋服务部门的、使用外部咨询人员的以及不使用任何咨询人员的事业部中，都有市场推销成果最好的和最差的。但是，即使这个公司中市场推销成果最差的，其市场推销的标准也很高，成果也很大。而这个公司的市场推销参谋部门，从成果、成绩、工作精神和热忱方面来说，是属于我所知道的最好的一类之中。
　　
　　
　　统治性的服务机构
　　第三类服务机构一般是传统的政府活动的机构——司法机构、防务机构以及一般意义上的制定政策的所有机构。这些机构并不提供经济学意义上的大众化商品，而提供统治。
　　这种机构不可能实现经营管理上的自治化。即使可以实现竞争的话，那也是不合需要的。这类机构必须直接由政府控制和管理，但其活动仍需有目标、重点以及对成果的衡量。
　　因此，这种机构需要有一种对其承诺、其基础原则和成果的有组织而独立的监察。这类机构无法建立成果反馈的机制，所以只能对之进行分析和监察。
　　在十九世纪时已在政府中设立总监察长的机构（但还可追溯到法国路易十四时期，即十七世纪后期；而在1760年左右，普鲁土的弗雷德里克大帝已建立了与现在的形式大致相同的监察机构）。目前，各国政府已普遍建立一种独立于行政和立法部门之外的机构来审核费用开支、揭发营私舞弊、不法行为和重大失职等。
　　既然这类服务机构已这样地起着核心作用、这样重要和花钱很多，我们就有必要设立一个有关其目标和成绩的总监察长。我们必须迫使自己考察政府提出的政策、法律、计划——以及企业的参谋服务机构的政策、计划和活动——并提出以下的问题：“这些目标符合实际吗？它们是可以实现的吗，或者只是空话？它们同打算满足的需要有恰当的联系吗？确定了正确的指标吗？对优先