近距离看美国4-如彗星划过夜空-第7部分

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制宪会议中，最为敏感的议题。
　　代表们不追逐个人在联邦政府的私人权力，可是，这并不意味着费城制宪会议就没有利益之争。他们是各州民众的代表，代表了一方民众的利益。民主并不是大公无私，民众也不是“公”，不是抽象的人民，不是铁板一块。他们是一个个的个人，由不同个人利益的组合出现，所谓“地方利益”，就是其中最基本的一种。更何况，美国相对“中央”的“地方”，就是“主权州”。他们以前样样都自己说了算的，当然更重视联邦政府增强之后，自己对“地方利益”还有多大的保护能力。
　　人们最开始理解的“民主制度”，都是简单的“多数定规则”。对这个基本“民主原则”大家都没有异议。既然这样，应该很简单。可是，美国的情况，偏偏连什么是“多数”，都会成为难题。
　　你知道，论面积，今天的美国和中国差不多大，已经大得有50个州了。成立之初的美国要小得多，国土就是今天的东海岸，细细窄窄的，只有13个州。这些州来自于不同年代自然形成的英属殖民地，大的大，小的小，很不整齐。这里的大小还不仅是指面积，更是指人口的多寡。例如成立最早的殖民地弗吉尼亚，在1780年是74万人口，而我们居住的佐治亚州，面积虽大，在那年只有5、6万人，不到弗吉尼亚的1/10。算起来，基本上是三个大州，十个小州。
　　既然立法就是大家推选代表在国会定规则，这样，要保护自己州的百姓利益，就是在未来的国会立法投票时，要有举足轻重的分量。那么，什么是多数呢？国会若以“州”为单位计数，大州一个代表，小州也一个代表。这样，小州联合起来，就可以轻易通过对小州有利的立法。小州就不会“人微言轻”。可是，这个“多数”只是“州数”的多数。以人口计算，“多数州”就可能还是“少数人”。大州觉得，民主的多数，当然以“人”为计数单位。否则，大州那么多人，却让顶着“州”的大帽子的少数人定规则管理，还算什么“民主”？
　　这在今天欧盟成立的过程中，我们都可以看到和体会到，有英法德这样的大国在，小国们何以放心自己的未来？
　　这就是世界上第一个民主制国家，面对“多数决定”时，从自然冒出来的“大州小州”议题中，凸现的此后将会不断遇到的“少数”的担忧。显然，了解民主制度这个基本原则的人，谁也不想在社会中，成为利益被忽略的“少数”。一开始，问题就出来了：少数也应该有他们的生存权利和合法利益。他们怎么保护自己？
　　在当时，有各种各样的“少数”的问题存在。而在初生的美国，最先提出的问题是“少数州的地方利益”。各州都要避免成为被忽略、被多数吞噬的少数。所以，小州的方法，是坚持“未来的国会，必须一州一票”，避免自己变成“少数”。小州虽小，一联合，就是有力的“多数”，这是依靠民主制度、以小变大的魔术。而提出第一个方案的弗吉尼亚，本身是个大州，自然会提出按人口计算的比例代表制，也是为避免在“一州一票”之下，大州变小，“变”成“少数”。
　　所以，对“比例代表制”反应最强烈的，就是小州特拉华。按照人口比例，弗吉尼亚要选出16个国会代表，特拉华才能摊上一个。按照总体人口计算的话，他们只占1/90。所以，在费城会议一开始宣读各州对代表的任命书时，他们的任命书就非常特别。由于这个会议本身的表决，也有如何计数的问题。特拉华州议会有先见之明，在任命书上规定，假如费城会议上的投票，不是一州一票，而是要实行什么“比例代表制”的话，“州”就不给这些代表授权，他们就可以马上退出会议回家了。
　　好在，方案不是决议。大会的“委员会制”和“全体大会制”，又给所有的代表留下了充分讨论、反复决议的空间。所以，虽然不同意，还可以商量。有着最大冲突的难题，一开始就先搁下了。
　　另一个最受质疑的问题，就是联邦和现有的主权州的关系。按照麦迪逊对“弗吉尼亚方案”的解释，他认为，所谓联邦制，就是以州为运作基础的政府，而所谓国家制政府，则是直接统治民众个人的政府。我刚才提到过，这个跨越对当时的美国，实在太大。大家马上要问：国家制？州怎么办？其实问题后面是大家对“美国”本身的认同困难。
　　到底是国家制还是要联邦制，其实是“要松散的‘联合国’，还是要美国”。这样大的讨论马上会僵住。大会再次避开难题，先易后难。这种做法在这次会议上一再使用：僵住了就拐弯讨论其他容易的条款，再僵住就再拐弯，等解决了容易的问题再回头讨论难的。所以，费城会议的讨论，就像螺旋一样一圈圈地转着讨论，直至最后全部议题都化解开来。
　　有时候，我们看来很容易的议题，都不那么容易。例如，是不是要设立一个国家级的元首。按说，州有一个州长，国家也就该相应地设置一个行政长官，叫做总统，不是就完事了吗？事实却不那么简单，因为一个小地方有一个行政长官，感觉比较自然，而在当时的世界上，挑出不论哪个大国来，若是有个站在权力顶尖上的人，那肯定就是皇帝了。现在美国这个大国，在行政权力的顶端，站上个人，说是叫总统，怎么看都叫人不放心。就让他统治我们大家了吗？凭什么相信他不渐渐地变成皇帝？
　　费城制宪会议最根本的困扰，就是是否真的建立一个大政府。在大政府势在必行之后，最大的忧虑，又是如何使得政府权力不变成专制。为了防止这一点，他们出过的方案，现在看来，都有些可笑。比如说，不让总统沾钱——根本不给他发工资。这其实也是美国的一个传统，当时除了一个州之外，都不给公职人员发工资。就是今天在一些美国小镇上，镇长都是义务的，反而是具体的工作人员有工资。因为镇长工作量也不大，自己另外有一份谋生的职业，只是业余当官，为居民服务。这和高薪养廉的思路恰恰相反。
　　另外，他们还提出过，设立三个并列的行政长官，就是相当于三个权力相等的总统，组成一个执政小组。这个想法其实还是在追寻古罗马的遗迹，他们实在没有同时代的民主大国可以参照。总之，按照富兰克林说过的那句著名的话，就是，我们知道第一个总统会是个好人，可是，谁知道后面会选出什么家伙来呢。而那个大家都知道的“第一个好人”华盛顿，正默默地坐在那儿，一声不出。
　　这些今天看来并不复杂的问题，在两百多年前，却是很费推敲的困难的事。
　　宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊起来主张单一元首。威尔逊出生在苏格兰，在苏格兰启蒙思潮的大本营爱丁堡大学等三所大学接受教育，在美国宣布独立之前十年的1766年，当时才24岁的威尔逊，已经受聘于费城学院，任拉丁语教授。之后，他师从约翰·迪金森，学成一位出色的律师，也是一位法学专家。美国历史学家称他为费城会议上最深刻的思想家和最精确的理论家。他也是当年《独立宣言》的签署人。他认为，行政长官办事必须快、决断，而这只有单一元首制做得到。
　　但是也有人反对。讨论到后来，就连宣读“弗吉尼亚方案”的兰道尔夫，也改初衷，开始发言反对单一元首制，主张三元首制了。
　　富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表，已经81岁，正生着痛风病。他是当地人，就住在两条街以外的地方。我们曾经去参观过他的家，楼下就是他自己开的印刷厂。他每天坐着特制的轿子来开会。他多年在欧洲担任外交工作，是当时美国罕见的具有国际声誉的人。在这个分歧重重的大会上，富兰克林以他独有的智慧、名望，总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。
　　可富兰克林也反对单一元首制，他认为单一元首制风险太大，一方面是要防止这位元首自我膨胀，再有，万一他生病、去世了又怎么办？缺任期间，谁来管行政？
　　富兰克林年事已高，但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿，让威尔逊代读。他也不赞成给总统发薪水。他认为，不管行政长官是一人还是多人，都不应该有薪水，因为人都会受野心和贪欲的诱惑，开了这个口子，他就会利用权力给自己长薪水。他说，英国的高官就是没有薪水的，宾夕法尼亚的教友派也是这样，把担任公职看成荣誉，荣誉重于酬劳。从这里，你也可以看到美国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为，参政者不会来自底层，不会有养家口的问题。
　　在制宪会议上，对于行政、立法、司法这三权，要平衡和制约。从理论追溯的话，原则在古代就有了，可是具体怎么做？其中讨论得最多的，还是立法者和执行者，就是立法和行政的关系。原则上，是立法的一方定规则，身份上是主人，总统照规则做，就是个管家。原则是这样，事实上却并不那么简单。
　　在当时的欧洲，民主在渐进中，就是从国王大权独揽，到渐渐产生立法议会。立法议会本身，又是从贵族独占议席，到作为平民的上层绅士和商人逐渐分占席位。然后，是君权渐弱而立法议会渐强。直到美国的制宪会议时，欧洲那头的民主演进，还在君权和议会争高低、求平衡的阶段。这样的演进是利益分配的过程，一头觉得不合算了，就会有摆脱对方的念头冒出来。
　　例如在法国，它的议会是所谓三级会议，出现的年头并不晚，也就是说，就渐进改革的“起步”来说，它并不落后于英国。只是，路易十三的摄政王一强，就把议会给停了。如此打破权力结构的平衡，在英国也屡次上演，只是英国没有像法国那样，出现议会中断160年，也就是政治改革中断160年的糟糕局面。
　　在北美殖民时期，作为行政分支的总督与议会之间，从来没有过欧洲本土那样兵戎相见的血腥冲突，可是，议会和总督不一致的时候，“法律和秩序”最终得由总督说了算。争议还是靠一边压倒另一边来解决，权力偏大的一头，经常是总督。
　　这些经验，使得美国的国父们看到，行政分支，似乎总是隐含着很深的皇帝、总督的历史根源和专权倾向。自然渐进的制度改革，就是专权者逐步向民间让权。在一个民主制度下，议会的立法，也不可能有许多执行细则。这些细则往往是留给行政分支制定的。行政这个管家在执行过程中，有相当大的权力膨胀的余地。再说，行政一头是具体操作，对大展宏图自有一套看法，却必须受到议会的约束。事实上，也常常有这样的事发生，就是行政明明觉得自己是对的，议会是错的，却说服不了议会。这种权力制约的机制，也会演变成降低工作效率的牵扯。行政一方干着干着，受不了约束，心生“踢开议会”的想法，这是很容易发生的“正常情况”。
　　这使得他们对总统很不放心。最后经过充分的辩论，权衡利弊，好不容易才通过了单一元首制，也就是今天美国的总统制。
　　不仅是总统让他们不放心。北美的形势，也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头，同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中，他们看到，一些州里因欠债者占上风，就通过立法缓偿（stay　law）；不想还债，就立法迫使债主接受贬值的纸币（tender　law）。所以立法机构的权力膨胀，也同样危险，因为他们可能既损害了自己的长远利益，也忽略了少数人的死活。
　　再三平衡之后，他们做出的选择，是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上，不是由国会推出总统，而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上，他们相互制约。总统虽然可以提出议案，但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。
　　那么，假如总统不同意国会的立法，又怎么办？他能不能有否决权？富兰克林根据宾夕法尼亚的经验，认为行政否决权不好。因为在殖民时期，总督就有否决权，这往往成为总督敲诈州议会的手段：不同总督讲好条件，议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡，如果总统没有否决权，行政长官可能沦为傀儡；可是，如果有了行政否决权，行政长官又会不会权力膨胀？
　　又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表达自己的不满。主人吩咐怎么做，作为执行的管家，也有权说，这规矩我根本没法执行。总统否决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要2/3多数通过，才能压倒总统否决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。
　　行政、立法两大分支，命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中，美国国会就有一些立法，被总统否决之后，永远也休想达到2/3的强行通过票数。结果，他们就把总统不肯签字的立法，和总统急着需要的立法捆在一起，算作同一个法案。总统按照规定，不能部分签署立法。就是说，同一个法案，总统要签就全签，而不能局部否决其中的条款。迫使总统为了促成自己需要的立法，也就只好把自己不喜欢的立法也一起签下来。这种法案在美国被称为“猪肉桶”。反“猪肉桶”，也是今天美国政治改革的一个细节内容。
　　和行政分支相关的，还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官，有权任命他自己手下的行政内阁官员，各部部长、外交大使什么的。可是，任命都必须得到参议院的通过。
　　可假如总统出大问题，又有谁有权力来解雇总统呢？最后他们决定，为了防止行政权力腐败，如果总统有叛国、受贿等不轨行为，作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序，必须由较为草根层的众议院以多数通过而启动，由更为精英层的参议院模仿法庭形式