剑桥中华民国史上卷-第16部分

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于中央政府，但它事实上是在省的控制之下，收入被省在省内花掉，尽管名
曰“某省的国家支出”。袁世凯在他1916年死去以前，能从各省提取一些田
赋款项，以后间歇地和最低限度地继续到1921年，这时政治形势明显恶化，
内战变得如此普遍，北京政府的财政控制也就像肥皂泡一样破灭了。①
关税几乎全部用来交付外债的本息和赔款。从1912到1927年底，只有
142341000海关两，或扣除基本费用后的关税净额717672000海关两的20％，
北京政府可以用作行政和其他开支。②尽管1902和1918年修订从量税，但由
于价格上涨，直到1923年进口税的实际税率在2。5—3。5％之间；1923年进
一步的修订把实际税率增加到了5％。但直到1930年中国收回关税自主权之
前，这个项目下的税收不可能有较大的增长。
从1913到1922年底，盐税收入超过了关税收入。不过，1922年后中央
政府只能得到盐税的一部分。1913年，为了给“善后借款”（没有这笔钱袁
世凯政府可能难以生存）提供担保，任命一个洋会办监督并实际控制盐务署。
虽然可能有损于民族尊严，但这一措施的结果是，中央政府账上的盐税立刻
猛增。盐税担保的实际偿付的外债数目不大——例如，善后借款从1917年起
用关税偿付。但这种相对不错的局面因继续不断的内战而消失了。各省对盐
税征收的干预渐渐变得严重起来，盐税收入被侵占，走私增加。1922年后，
盐税总收入明显下降，实际提交给北京的部分也减少了。盐税纯收入曾在
1922年达到最高点8600万元，1924年降至7100万元，1926年降至6400万
元，1927年降至5800万元。即使在1922年，实际提交北京的也只有4700
①　贾士毅：《民国财政史》，1，第45—77页。
②　斯坦利〓F。赖特：《辛亥革命后中国的海关收入》（1935年第3版），第440—441页。
万元（或纯收入的55％）；1200万元经中央政府同意留在省里；但有2000
万元（23％）未经同意被地方占用。1926年，被省当局和军队截留的盐税总
数达到3700万元，该年提交北京的实际上仅有900万元。①
面对长期的财政困难，北京政府被迫靠借债度日。1912—1926年间，财
政部发行了27种内债，票面价值总计614000000元。②不过，政府实际收到
的甚少，因为债券出售时总是打折扣——在极端情况下低到只有票面价值的
20％。关于这个时期发行内债的详细情况不得而知，进入南京政府时期也是
一样。在开设有权发行纸币的新银行和政府借内债之间，看来有一种密切的
关系。这些国内公债的一大部分被中国的“现代”银行认购，它们持有政府
证券是作为投资和作为发行纸币的准备金，虽则也直接借款给政府。
北京政府仅仅遗留给它的继任者241000000元内债，这似乎表明，尽管
拖欠，债权人并没有因北京政府打折扣的公债券而太吃亏。北京政府举借内
债，军阀的钱柜就可以不断地得到补充。但是这些借款的收益对国家的经济
没有带来什么好处。内外债的还本付息成了北京政府最大的支出；加上军费
开支，至少占去年总支出的4/5。③在支付了一般行政费用之后，就没有钱来
为发展进行投资了。省和地方的税收也被军费和警察费用耗尽。④北京政权通
常举借外债也不是着眼于经济的进一步发展。
1912—1926年期间的新外债，在数量上少于清末的赔款和铁路借款。外
债总数（不包括庚子赔款）从1913年的约5。26亿美元增加到1931年的6。96
亿美元。①1913年的25000000英镑善后借款是新外债中最大的一笔。此外，
相当大一部分外国借款是1918年的所谓“西原借款”——日本利益集团借给
当时在北京执政的安福系军阀和几个省的地方政府的无担保借款，主要用途
是打内战和搞政治阴谋。这些借款中，有一些后来转为合法的铁路和电报借
款，但绝大部分——大概有1。5亿元——从未得到南京政府的承认。跟19
世纪90年代的日本赔款借款、袁世凯的善后借款和内债一样，北洋军阀这次
穷途末路的借款，除几笔铁路借款外，对中国经济的发展毫无贡献。实际上
有理由认为，中国由于政府欠债（包括庚子赔款）而每年付出的数目大于它
每年得到的新借款。例如，C。F。雷默估计，在1902—1913年期间，每年平均
付出0。892亿元，在1913—1930年期间，每年平均付出0。709亿元，而在这
两个时期，每年的平均入款则分别为0。61亿元和0。238亿元。这样大的资本
“外流”必须被看成是从中国经济资源的一笔净提取，其影响可能是阻碍经
济增长。②
1928年南京政府的建立，名义上带来了十年内战后的政治统一。在1928
—1937年的九年中，中央政府对中国本土的财政控制所达到的程度，也许超
过了自清朝以来的任何时期。与1916—1927年的军阀时代相比，无论是税收
或税收制度都有了显著的改进。关税自主是1929—1930年恢复的，有着较高
①　P。T。陈：《财政》，见《中国年鉴，1935—1936年》，第1298—1299页。
②　千家驹：《旧中国公债史资料，1894—1949年》，第366—369页。
③　贾德怀：《民国财政简史》，第697—698页；柏井象雄：《近代中国财政史》第63—64页。
④　C。M。张：《中国地方政府的支出》，见《中国经济月报》，7。6（1934年6月）第233—247页。
①　C。F。雷默：《中国的外国投资》，第123—147页；徐义生：《中国近代外债史统计资料，1853—1927年》，
第240—245页。
②　雷默：《中国的外国投资》，第160页。
税率的新关税增加了政府的岁入。1930年，通过关税用金单位计征，将进口
税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保住了关税的真正价
值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和内债还本付息
的困难。1928年以前大量被地方占用的盐税，并入了国家财政体系。尽管仍
要转给各省，但盐税的相当大一部分成了中央政府实际上可以得到的。许多
（虽然不是全部）中央和地方的货物税合并成全国通行的统税，由中央政府
征收，以交换省里占用的田赋。基本上（虽不是完全）废除了厘金。1933年
废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在1935年以外汇储备作
为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，
它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。1935年11月，白
银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的
纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报
告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委
员。1931年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。
但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大
都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府
的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收
上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税
也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以
追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革
也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政
策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政
治支持和心理支持努力使中国经济
表20南京政府的收支报告，1928—1937年（百万元和％）
第1部分
1928…91929…301930…1193。1…21932…3
元％元％元％元％元％
收入*434100。0585100。0774100。0749100。0699100。0
a。税收*33477。048482。755772。061982。661487。8
Ⅰ。关税17941。227647。231340。435747。732646。6
Ⅱ。盐税306。912220。815019。414419。215822。6
Ⅲ。货物税337。6478。0628。09612。88912。7
Ⅳ。其他＋92≠21。2396。7324。1222。9415。9
b。用借款弥补
的亏实
10023。010117。321728。013017。48512。2
支出*434100。0585100。0774100。0749100。0699100。0
a。党40。950。950。640。550。7
b。政府*286。49716。612015。512216。313118。7
c。军队21048。424541。931240。330440。632145。9
d。借款和赔款
还本付息
16036。920034。229037。527036。021030。0
e。其他ξ32II7。4386。5476。1496。5324。6
第2部分
19331934…51935…61936…7
元％元％元％元％
收入*836100。0941100。01072100。01168100。0
a。税收*68982。474579。281776。287074。5
Ⅰ。关税35242。135337。527225。437932。4
Ⅱ。盐税17721。216717。718417。219716。9
续表
第2部分
1933…41934…51935…61936…7
元％元％元％元％
Ⅲ货物税11814。111612。315014。017314。8
Ⅳ其他＋425。0109II11。6211II**19。712110。4
b。用借款弥补的亏空14717。619620。825523。829825。5
支出*836100。0941100。01072100。01168100。0
a。党60。760。680。770。6
b。政府16019。115116。116315。216013。7
c。军队37344。638841。239036。451244。6
d。借款和赔款还本付息24429。223825。329427。430225。9
e。其他53＋＋6。3158II＋＋16。8217＋＋20。2178＋＋15。2
*除1928—1929年外，包括征税费用；不包括现金余额。
＋印花税、省级汇款，政府企业利润，杂项。
≠6204万元=各省征收的国税和直接支付的军费。
§主要从盐税中转给各省。
Ⅱ中央银行资本，2000万元，1928—1929年；7400万元，1934—1935
年。
‖政府企业收入，1934—1935年，6100万元；1935—1936年，6700万
元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。
**包括7800万元的各种内部转帐。
＋＋包括“建设费”，1933—1934年，700万元；1934—1935年，2600
万元；1935—1936年，8800万元；1936—1937年，5400万元；其中一部分
可能投资于军需工业。
资料来源：财政部长的年度报告，见P。T。陈：《财政》，《中国年鉴，
1935—1936年》，第1192—1237页；《中国年鉴，1936—1937年》，第587
—588页；杨格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，
第433—440页。
从停滞中走出来。①到1937年为止所得到的不大的收获，由于此后12年的战
争和内战，由于政府对这些年中国人民作出的牺牲没有稍微作些补偿而烟消
云散。
表20列出南京政府1928—1937年间九个财政年度的主要收入和支出。
省和地方政府的支出在1938年以前数量仍然很大，以后在战争时期，与中央
的支出相比急剧下降。但即使把省和地方政府的支出加在中央政府的支出
上，总数也仅占中国国民生产总值的一个很小的比例，在1931—1936年期
间，仅占3。2—6％。美国可以比较的数字是1929年占8。2％，1933年占14。3
％，1941年占19。7％。②就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小，
这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模，这
个部分实际上被要求承担国民政府税收的最大负担。
1929年初，国民党政府实行某种程度的财政控制，除海关外，仅在浙江、
江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种局面后来有所改进，但中央政府在
1937年以前从未达到对华北、西北和西南的完全支配。当然，全面战争爆发
后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省就沦入了日本人之手。
在1928年6月举行的划分中央和地方税收的全国财政会议上，中央政府
正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政
权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种
承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分
经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的65％。也放弃了对一种
不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地
①　扬格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，提供了全面说明。道格拉斯〓S。帕俄：
《南京政府时期的中国政府财政》（哈佛大学哲学博士学位论文，1950年）；《南京时期的中国国家支出》，
见《远东季刊》，12。1（1952年11月），第3—26页；《国民党与经济停滞》，见《亚洲研究杂志》，16。2
（1957年2月），第213—220页，不如扬格乐观。
②　美国人口调查局：《美国的历史统计资料，1789—1945年》，第12页。
记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业
税收被截留，社会不能将它用于公共福利。
1941年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回
了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。
田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年分别为
中央政府提供了总收入的11。8％和4。2％，但抗日战争结束时，中央政府的
农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它
所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工
人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速
度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，
当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了
新的不公平的负担。①
几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年后的中
国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项