经济增长理论 [英]阿瑟·刘易斯-第41部分

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一个国家的宪法，这样就不是那么依赖于不断变更的政府的一时的兴致了。人们经常说，现在应该制订某种国际法典或公约，宣布对外国投资者采取差别待遇征税、无偿收归国有、限制转移利润等任意行动为非法。制订这样一项公约将有助于改善国际投资气氛，从而有助于促进它的流动，但是由于规则只有在它们能够实行时才是最有效的，所以资本输入国制订能在它们自己的法庭上对它们的政府实施的国内法律，甚至比通过只能进行道义制裁的国际宣言更为有用。
　　　　除了对已经进行的直接投资提供保护以外，还存在着允许什么样的直接投资这个范围更加广泛的问题。如果外国资本的供给量由于我们刚才指出的原因已经减少，那么需求量也减少了，因为在好几个极其重要的领域不再允许进行直接投资了。１９１３年，英国的海外投资分配如下：铁路和其它公用事业为４６％，政府股份为３０％，采矿９％，其它各种投资１５％。如今，大多数国家的政府已将铁路和其它公用事业收归国有，或者打算收归国有，其它许多国家政府反对矿山和种植园由外国经营。结果是外国私人能够进行直接投资的余地就所剩无几了。外国资本是允许进入商业系统的，但是一般说来，商业系统中国内资本是充足的，而为销售农产品设立法定代理机构的趋势进一步限制了外国私人在商业系统进行投资的范围。在制造业，外国资本通常是很受欢迎的，可是在大多数不发达国家，制成品的需求量很小，所以拉丁美洲是世界上将许多外国资本吸引到制造业的唯一地区。鉴于现在私人直接投资的余地有限，最近几年里美国将７０％的国外投资用于石油工业就不足为奇了。
　　　　外国直接投资在经济发展中的作用，通常被不喜欢这种投资的人和支持这种投资的人误解了。支持外国投资的理由是它提供外汇，提高国内收入，并提高国内技能。国内收入增加是因为企业付给当地人民工资和薪金，购买当地供应品，并在当地纳税；所付的这些钱不仅增加了消费量，从而促进当地的生产，而且使得有可能增加当地的储蓄额，还使改善学校、医疗设施和其它固定机构的工作有了资金。如果要在当地资本和外国资本之间作出选择的话，选择前者可能比较有利，但是如果要在外国资本和让资源得不到开发这两者之间作出选择——这种情况比较多——的话，那么毫无疑问，外国投资在提供收入来支付提高消费、教育和国内投资水平方面会发挥非常有益的作用。外国人提供技术可能比他提供资金更为重要。在大多数发展水平低的国家里，带来新技术的是外国人，这些新技术在人民中间的推广使得国家发展起来。
　　　　由于这个原因，许多国家在过去千方百计地邀请外国人来开办新工业。如果外国人对他们的技术保密，那么这个国家就得不到最大的好处，因此，接纳外国人可能附有一个条件，那就是新来的外国人必须对当地人进行培训。现在，外国人掌握的最重要的技术是管理大企业的技术。大多数其它技术可以在高等技术院校学到，而企业管理只能在管理企业的实践中学到。所以，如果外国人拒绝雇佣当地人担任管理职务使他们取得经验，那么外国人可能获得并保持控制经济的手段。
　　　　这就是如今有那么多的国家通过法律，要求外国企业至少雇佣一定比例的当地人担任管理职务的原因。人们可以想一想，有哪一个国家，包括英国、俄国和日本在内，在它们最初的发展阶段不是由外国企业通过提供额外的收入和传授新技术来发挥重大作用的。
　　　　欠发达国家由于政治和经济原因害怕外国投资。在政治方面，它们非常害怕接受外国投资可能会导致丧失独立。如果债务国的制度和习惯不同于债权国的制度和习惯，债权国确实可能情不自禁地采取帝国主义行径。如果借钱给加拿大，债权人知道，他们在加拿大的法庭上将会得到与在本国法庭上一样好的保护。但是许多其它国家不提供这种保证。债权国可能害怕在法庭上受到歧视，或者在行政上受到歧视，因而情不自禁地仅仅作为保护自己的投资的一种方式而采取帝国主义的办法。除了这种要求得到保护的愿望，还有一种要求得到特别优惠的强烈欲望——得到强迫劳动力，或者免税，或者获得条件有利的合同，或者将运输设施建立在适当的地方——这种欲望也可能促使一个力量强大的国家使它的比较弱的邻国丧失独立地位。丧失独立地位可能是部分丧失，也可能是完全丧失。如果资本家仅限于贿赂政客或者支持一个政治集团反对另一个政治集团，那是部分丧失独立地位；如果债务国沦为殖民地地位，那就是完全丧失独立性。这种担心是很普遍的，但是它们的实际情况在某种程度上显然取决于债务国本身——它的制度是否对外国提供适当保护，它的政治生活是否健全得足以抵制外国的贿赂。在１９世纪，这些担心的实质内容也比在２０世纪多得多，因为公开的帝国主义行径现在已变得不是那么时髦了。但是恐惧心理仍然存在，并且是欠发达的国家急于要求联合国建立转让资本的适当机构，以免它们变得依赖于接受任何一个大国的资本的最有力的原因之一。
　　　　除了政治原因以外，有些人不喜欢外国投资还因为他们害怕外国投资会产生过多的利润。现在有一种夸大外国投资的利润的强烈倾向。有证据证明，外国投资的利润并不比国内投资的利润大多少，如果扣除被没收的投资，那就尤譬如此了。例如，英国１９１３年的投资大约有４０％投在铁路上，事实已经证明，其中很大一部分投资是无利可图的，因为在第一次世界大战结束以后公路运输迅速发展，或者因为实行物价控制，或者因为按战前的价格收归国有。同样，在战争期间，对初级产品（橡胶、锡、茶叶、糖等）的直接投资遭受严重损失，明显获利的投资只有以下几种情况，那就是利用无知或者通过政治欺骗租借到矿产丰富的土地，而租借费又极低。将那些涉及垄断地位的外国投资与没有涉及这种地位的外国投资区别开来也是非常重要的。如果让外国人垄断蕴藏着矿产的土地或者最好的土地，那么当地人民就无法取代他们，无论他们有多大的能力。但是经营商业或制造业的外国人的危险要小得多，因为不存在自然垄断妨碍当地人民在财务上和技术上能够胜任时取而代之的因素。
　　　　如果一个国家自己能够筹集资本和获得技术知识，那么它就能在没有外国进一步援助的情况下进行发展。有时候它能够筹集资本，但是无法获得知识；在这种情况下，最好的办法可能是进行合作。一些欠发达国家的政府正在同外国私人公司建立合伙关系来创建新工业，由外国公司提供管理知识，并多多少少提供一部分资本（从零到９０％）。这种合伙关系受到双方的欢迎。它受到政府的欢迎，因为政府可以对方针行使某种控制权，或者能将大部分利润保留在国内，如果它提供大部分资本的话；它受到外国公司的欢迎，因为同政府建立合伙关系能为它赢得友谊，并得到某种保护，使自己不受歧视或压力。政府也赞成外国资本家和本国资本家建立合伙关系，其原因又是一部分为了将利润保留在国内，一部分是为了使本国资本家获得更广泛的知识和经验。外国直接投资很可能主要按这些合伙方式发展，当一个项目涉及数十万英镑的时候尤其是如此。
　　　　另一方面，不论主张外国直接投资的人提出的理由多么有力，从适当的角度来看，这种投资形式显然必定是微不足道的。认为直接投资一直是或者可能是外国投资的最重要形式，是完全错误的。
　　　　正如我们已经看到的，在１９１３年外国投资的全盛时期，英国在国外的投资有四分之三是购买公债或公用事业股票。
　　　　如果我们也考虑到通过政府机构提供资本来发展小规模农业的必要性，那么可以毫不夸大地说，今天所需的外国资本，有８０％是政府需要的。直接投资在外国投资问题中仅占极次要的地位，差不多只与矿业和制造业有关。如果要恢复外国投资，那么主要问题并不是与恢复直接投资有关的问题，无论这种投资多么有吸引力，而是向外国政府提供资本的问题。
　　　　外国直接投资为什么总是小规模的，其中一个原因是因为放款的私人难以摸清数千英里以外的借款的私人经济底牌，难以对他的所作所为进行监督。设在霹雳或者库马西或者斐济的小种植园或者工厂或者贸易公司或者采矿公司，几乎不能希望发行股票到伦敦证券交易所去买卖。投资者不可能知道这种企业有什么价值，也不可能对它们的管理抱有信心。所以许多外国投资必须通过中间人来进行。设在英国在非洲的殖民地的金矿开采公司已在数目较少的信贷公司的主持下组成集团。这些信贷公司为在它们庇护下的公司行使某些秘书和销售等职能，这样做通常是要收费的。它们也可能投一点资。然而，从私人投资者的观点来看，它们的主要职能之一是保证在它们庇护下的公司是真诚的。当这些公司中的一家公司发行股票时，它们在伦敦较易为人们所接受，因为人们知道这家公司有很好的保证人。东方的茶园和胶园也发生了同样的情况。其中许多种植园是由几家著名的信贷公司管理和做保证人的，这些公司的名字同样起着保证具有诚意的作用。如果没有这种保证人；中小公司就无法直接进入外资市场。这产生了进一步的后果。其中一个后果就是在外国经营的公司中出现了大规模走向合并，组成控股公司和实行垄断的趋向，例如在锡矿或铜矿业中就是这样。如果中小公司无法直接进入市场，那么唯一的出路是由许多中小公司组成大公司。这种成立垄断企业的趋势，在出现这种趋势的国家是不受欢迎的，但是它是以下事实不可避免产物，即外资市场无法应付独立的小公司。另一个后果是外资通过已经在先进国家建立的公司进行流动，在欠发达国家设有分公司或子公司。这种情况一直是锡、铜或石油开采业的一个特点。
　　　　这实际上也是外国资本流入制造业的唯一渠道；实际上，欠发达国家里一切由外国出资开办的工厂，都是在先进工业国经营的公司或海外大贸易公司的分公司或子公司。
　　　　我们在这里找到了为什么外国私人资本多半购买公债和公用事业股票，只有很小一部分直接投资到工业、农业或贸易的主要原因。不通过中间人，这件事情是无法做得有成效的。在过去，这些中间人一直是信贷公司、秘书服务公司或者设立在工业国的公司；否则就必须走向垄断，将所有权集中起来，以便在资本市场获得立足点。最近，一个新的中间机构以政府开办的金融机构的形式出现了，如农业银行、开发银行或工业金融公司，它们由政府担保，从外资市场借款，并且将这些资金重新投资到国内的小公司。但是这种做法只是着重说明了从国际投资的角度来看政府借款的重要性，以及私人股东的直接投资所发挥的必然是微小作用。在恢复外国投资方面，主要问题是如何向外国政府提供更多的资本。
　　　　在１９２９年之前，外国政府可以在资本市场上向私人放款人借钱。而现在不再有可能大规模借钱了，这或者是因为美国通过了法律，或者是因为欧洲对外汇实行管制，可支配的私人储蓄减少，或者仅仅因为公众对这种贷款作出不利反应。
　　　　因此，如果政府要借钱，它们不得不主要向其它政府借钱。国际私人贷款的伟大时期已在１９２９年结束；如果国际投资得到恢复，那将是政府间提供资金的时期。
　　　　为政府间贷款所采取的第一个重大措施是在１９３３年成立了美国进出口银行，这家银行主要是向各国政府放款，但是并不完全如此。接着在第二次世界大战结束时，联合国用大多数会员国交纳的会费开设了国际复兴开发银行。这种银行也有借款权，它在美国和欧洲行使了这种权利。这两家银行发放低息（３—５％）贷款，偿还期比较长。此外，宗主国在它们的殖民地设立了投资机构。英国成立了由政府提供资金的殖民地开发公司，成立这家公司主要是为了进行直接投资，但是它也向私人企业、公用事业和公营公司放款。其它欧洲宗主国政府也有类似的机构。
　　　　虽然政府间贷款的这些机会是存在的，但是贷款总额很小，现有的机构根本没有得到充分的利用。其主要原因是这些贷款实际上只限于“自我清偿”项目，也就是说，只限于那些本身直接产生收入的项目——例如电力或钢铁公司——这样可以用这些收入还本付息。现在，这些国家需要的许多发展项目是用于教育、公路、公共卫生、研究、农业推广或社会开发等非自我清偿开支。许多其它项目只有一部分是自我清偿的，如农村供水、水土保持或开垦土地。而在大多数欠发达国家，这些计划正好是最紧急的优先项目。在１９２９年以前，一个有偿债力的政府可以为实现它喜欢的任何目标，或者甚至没有规定任何目标而在资本市场借款。这些新机构并不能代为提供这种已经消失的方便条件。它们能代为提供公用事业借款，而不提供政府的杂项借款，前项借款往往占外国贷款的三分之一。
　　　　此外，政府无法仅仅为了扩大公共事业的规模而借款，这本身就限制了它们为公用事业及其它自我清偿项目借款的能力，一般说来，一切投资都取决于是否具有足够的公共基础。
　　　　说得比较具体一点，如果投资的速度加快，那么一切教育和培训机构马上就会受到压力。必须有工程师、科学家和管理人员来制订计划，并加以实施，还要有其它各种水平的熟练人员，如石工、木工、焊工和电工等。由于联合国、美国和参加科伦坡计划的英联邦国家提供援助，以及宗主国向它们的殖民地提供技术援助，这种缺乏专门人才的情况有所缓和；