权力游戏-第40部分

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自历史的眼光来看，事件似乎是遵循逻辑地自甲事件导致乙事件，但是现实政治中却是一团混乱。议程不会自然产生，而秩序则是要强制执行的。事件会突然爆发；三里岛的核电厂意外、美国军舰在波斯湾中弹、苏联窜起的强力新领导人、陡然涨了4倍的石油价格，及和日本与日俱增的贸易竞争。这些事件都喧嚷着要求大众的注意力，而此时最重要的是决定哪一个问题是最重要的，必须先行解决。
我们从美国最近几十年来的历史发现，一位无力制定清楚议程的总统，通常是虎头蛇尾，无法充分发挥总统职位的潜力。在没有远见、重点和方向引导下，那一届的政府往往陷入纷乱的状态，而民心亦犹豫不安。
美国的开国元勋原先希望国会能制定政策的方向，而身为一国领袖的总统则应该据以实行。然而，美国国家现今已沦为各种明争暗斗的派系、委员会，同时也不断承受着来自利益团体的压力。美国国会有时候的确会推动某些政策，不过，正如名历史学家柯尔温说的，绝大多数的政策来自于白宫，这是美国人民一支权威喇叭。
其实，坐拥白宫并不保证政治路途平坦。即使如人缘很好的肯尼迪总统，或是像其他几任总统，包括卡特、福特、尼克松等人的表现皆未能如人意。不过，里根在其就任头一年，却很成功地制定了美国国家议程，并且建立了个人领导权。除了1933年的罗斯福和1965年的约翰逊之外，里根在1981年主掌以及政治行动的气候。
可是，很奇怪，里根在1985年以压倒性选票获得连任之后，却很糟糕地没有明确排出议程。我们从里根在1981年和1985年的表现看出，里根并没有无懈可击的魅力。他在大选中获胜并不能保证他的政治行动必然成功。简而言之，1981年的情况是颇为典型的，说明了如何以圆熟而豁达的游戏计划获胜；1985年的例子则是反映出没有充分准备就出手的窘况。
对一位新任总统而言，他给人的第一印象极其重要。在议程游戏当中，好的开始是个关键，总统身为一国领袖，他要表现出让人民相信他必能创造出更好的生活。就任的头100天可算是重要考验阶段，在这期间，朝野政治人士，和一般大众都会在旁评头论足，看看这位新任总统究竟是不是很积极，有强烈领导欲，有目标和意志坚定。
1933年，罗斯福总统以其著名的“新政”，立下了现代美国总统带领国家发展的典范。罗斯福在就职后第二天，便召集国会议员商讨如何解决经济萧条所带来的危机。为了避免银行倒闭，罗斯福请国会下令暂时关闭银行，接着便采取一连串的紧急措施，增加公共就业机会与扩增机构，经常举办记者会，尤其著名的是罗斯福的“炉边闲话”广播节目，大大地振奋人心。这些行动都在罗斯福就任后100天之内所采行的。虽然当时经济萧条未能好转，但是他已经建立起相当的名望，而使人民可以容忍他日后在政策上的缺失。
艾森豪威尔总统甚至在就任之前便轰动美国政坛。他在大选获胜揭晓后到韩国访问，以展现他实践竞选诺言的决心。他曾说过要结束血腥的韩战，以及恢复韩国的和平与繁荣。约翰逊总统则在他就任的头儿个月中，趁美国民众还在哀悼肯尼迪死亡之际，迅速通过肯尼迪总统任内没有完成的民权法案与减税计划方案。约翰逊总统获选连任，而由于有他的行动，使得美国在1965年更出现了所谓“大社会”的立法：消除贫穷、补助教育发展、都市更新计划、为穷人和老人设立医疗补助。在这些新法案一一出笼之下，约翰逊总统成为罗斯福总统“新政”之后，为他个人树立了“国会大师”的响亮名声。
以总统权力范围而言，约翰逊深深了解到，要趁国会议员们还震慑于总统大选胜利的威风之下赶快采取行动，他对一名助理麦克佛生说过：“你必须在头一年全心全意地投入，不论你在大选中得到多少票数。你只有这一年来令他们（国会议员）尊重你——在他们开始忧虑自己前途之前。到了第三年，国会里支持你的人越来越少。到了第四年，大家已经在搞斗争，有一半以上的国会议员会设法不让你过关，而你则是寸步难行。”
约翰逊所说的话本能地感应实际上总统职权的变迁，就像是四季变化对候鸟一般。一年的蜜月期被第二年的挑战期所取代，因为许多国会议员也正在这一年忙着改选。第三年，国会议员和总统都没有选举的压力，通常，这是个契机，不过，由于总统所属的政党在国会期中选举时丧失一些席位，而使得总统必须和国会进行妥协，或把重心转移到外交政策上。如果像里根总统在第三年表现不错，那么这位总统便有机会获选连任，否则，像卡特总统一样，他的机会便十分渺茫。以内政词令而言，美国总统在位的第四年大都是“选举年”。一位总统获选连任可让他在第五年拥有新的行动舞台，甚至还可能延伸到第六年。通常，在最后两年是他较弱的时刻，他的时间逐渐短少，他的政党在国会期中举选失势。（共和党在1986年，里根任期第六年时输掉参议院多数席位；民主党在1966年，肯尼迪——约翰逊政府的第六年，输掉47个众议员席位与4个参议员席位。）
总统的权力随着时间而起伏。即使是万人仰戴的肯尼迪总统，也会受到美国政府内部组织律动的牵制。他在1961年第一年任期中，建立了“和平军”与“粮食援救团”。不过，由于当年发生中情局主导的猪猡湾事件，他的声望也受到很大的影响。更糟的是，肯尼迪在1961年3月，从国会撤回他提出的首要法案——教育补助案，而自从那次撤回之后，他再也难以驾御国会了。肯尼迪错失了1961年的蜜月期，他在1963年发动一连串的立法提案，不过却有如陷在泥淖中。总之，肯尼迪没有善用美国总统的权力循环周期，十分可惜。
尼克松总统由于未能成功地把裁减政府组织方案和改革社会福利系统推销后在外交上有所成就，例如和中国交往，或是跟苏联领袖勃列日涅夫举行高峰会议和限武谈判。不过，他在1969年和国会在内政问题上的摩擦，却使得他日后推行内政上处处受到国会的掣肘。1974年，在众议院通过弹劾尼克松总统的法案之后，福特总统却赦免尼克松总统的罪刑，这使得福特总统稍后也与国会度过了长达两年的对峙。
曾经答应过在尼克松、福特之后恢复政治和谐的卡特总统，甚至在民主党控制的国会之下，也没有成功地规划出明确的国家发展方向。卡特的失败导致了里根总统一鸣惊人。里根总统重新振起美国总统的职权，恢复了美国大众对白宫的信心，然后一直到那要命的第六年底1986，军售伊朗丑闻案曝光之后，里根的声望才走下坡路。
占领：真理的时刻
里根和卡特，以及他们班底组成的差异，充分显现了替一位新任总统塑造形象和权力在议程游戏上的重要性。这两位总统一开始的表现，甚至在就任后几小时的表现，都为日后的美国总统提供了华府权力游戏的成败范本。
在卡特总统就职那天下午，卡特的高级幕僚人员很高兴地聚在一起聊天，享受拥有权力的新鲜感。不过，他们之间却有一种微妙的感觉，大家都不确定要做些什么，或是由谁来带头做事。聊了几分钟之后——其实像是好几个小时那么长——卡特的律师李伯修兹便先开口说：“我想我是这里面最年长的，就让我来召开讨论会议吧！”而当李柏修兹走向会议桌首时，众人皆沉默不语，大家都晓得他只是个二流角色，没人会在意他。
过了一会儿，在卡特担任州长时的秘书莫尔便转身向约登（卡特的资深顾间）开口说：“我们现在该怎么办？”此时，众人紧张地笑了，没有人说要开会，没有人下达指示，也没有人作记录。一位新加入卡特阵营的民主党党工席格尔回忆说，莫尔的问题没人理采。当时还有人问到说，我们应该每天有幕僚会议吗？
约登随即说：“当有需要的时候，我们得召开会议。”在场还有人提起国会，莫尔还天真地说：“这好像是在佐治亚州，你还记得某某议员吗？”他们似乎错把美国国会当作佐治亚州议会。稍后，有些人便先行离去，众人们也没有达成什么决议，席格尔半开玩笑地说到：“我的天啊，如果格别乌看到我们现在的情形，不知会作何感想？”
当然，卡特政府的内涵还超过这一批幕僚人员的表现。卡特便好比法学院学生想通过律师资格考试地企图掌握住每一个问题。可是他开始便急于有所表现，动作频繁，像是打散弹枪一样，没有个主要的方向。卡特在竞选时提升了人们想要有一个清新政治的期望，而他在早期的各种承诺又把这种期望刺激到更高的程度，而变得眼高手低。卡特是个理想主义者，是位善良政府的道德主义者，不过他却无法辨别目的与手段，也无力把他崇高的政治理想转变成为可让人接受的计划来实施。
在卡特眼里很多事都是“首要急务”，于是显不出任何一个的重要性。他的行径正像是伯奋发斯教授所言，他患了“战略近视”。在1976年竞选的时候，卡特曾经批评美国的税捐制度是对人类的一种侮辱，而卡特当选后却没有改革税制。卡特在就职典礼上曾说过，希望把核武器从地球上消灭掉，在1977年春天，卡特也曾提出一项重大的裁减核武计划，可是当苏联方面表示反对的时候，卡特便胆怯地收回了这项提议。卡特凭其科技官僚的热忱肯定地说，“零赤字预算”将使政府计划有所依据，可以达成控制赤字，并且提高效率。可是，卡特政府的赤字仍然继续升高。他一再强调要合并联邦政府组织，可是，他在任内却又多出了能源部和教育部。
当然，卡特也有好几项成就，例如巴拿马运河条约、戴维营协订和保护人权政策等等。不过，在卡特触及核心之际，他却经常和国会出现不愉快的情形。例如在公务员津贴问题以及国会议员最喜欢的水利计划上均是如此。当然，天真而又高贵的卡特在处理这些棘手的问题上，经常注定是个输家。这些问题搞坏了卡特与国会的关系，使得他在解决其他问题上更难上加难了。卡特在制定国家发展议程上没有站稳中心，而他在任内也一直没有掌握主控地位。
卡特的前车之鉴，里根总统的人马也铭记在心，而把权力移转工作做得干净利落，毫不拖泥带水。最高权力迅速的转移。美国大众看到的是里根宣誓就任总统，然后是21响礼炮，确认里根入主美国权力最高的办公室。在同一时刻里根的手下也成为里根总统领导美国的第一波力量。他们“攻下”了白宫，占领了白宫内部，展现了里根的权力。
白宫在1981年1月20日之前还一直处在绝望之中。在里根就职的前一天夜里，白宫椭圆办公室和管制室弥漫着一片悸动之声。卡特总统、副总统蒙代尔，约登和白宫顾问喀特勒都在设法解救在伊朗的人质。卡特不眠不休地巴望着人质能在他任期终止前被释放。到了里根就任那天早晨，椭圆办公室空无一人，只有一名卡特的手下在管制室追踪人质释放的情形。
此时白宫西厢办公区沉静无声，这里原是总统、副总统和高级幕僚的办公所在。在椭圆办公室，总统办公桌上空无一物，其他的办公室也是空荡荡的，凌乱的公文和电铃声都不见了，公文箱和书架上也不见往日的堆积景象。整座白宫内部毫无生气，像是座废弃的城堡，正如某些科幻小说中的故事一样，所有的人瞬间都消失了。
中午时刻接近了，清洁工和油漆工来到白宫做例行工作，一名卡特政府的高级秘书艾登保正向白宫警卫道别，而在白宫地下室入口的警卫却友善地提醒艾登保，他的特别通行证即将失效，最好趁早离开白宫。那名警卫提着枪说：“你只剩下几十分钟了，如果你不在中午前离开，我只好把你扔出去。”
12点零1分，罗吉斯带领7辆车，满载着资料档案从里根的竞选部赶来，他停在白宫的西南侧门。
在几分钟内，这名年方24岁，白宫新任总统主管立即把椭圆办公室内的家具按照里根总统喜欢的样子，重新摆设过。他把长沙发椅面对面排列，另外把一张长桌搬走了。J。贝克、米西和狄佛的办公室也都装上新电话线，直通里根总统办公室。电视在转播里根总统就职演说的时候，一名木工把会议室里面的每一张椅子背后钉上里根总统和阁员的名字牌子。
白宫内部的政治象征也迅速地改变。民主党的杰佛逊与杜鲁门的画像被拿下，取而代之的是里根总统所敬仰的柯立芝和艾森豪威尔总统的画像，林肯的画像也留在墙壁上。在椭圆办公室内，华盛顿和富兰克林的半身雕像被留下了，不过杜鲁门的半身雕像则被运走。西厢办公室也挂满了里根总统夫妇、幕僚以及竞选活动时的大幅彩色照片。
罗吉斯表示：“我们想要的是完全改变形象，在各位幕僚人员结束总统就职典礼，来到白宫之后，会感受到里根已经是一位领导者的形象。”
稍后不久，有几名里根手下已经开始驻进白宫，电话铃又开始响了。有人打电话来找约登，狄佛的秘书回答说：约登已不在白宫工作了。打电话的人又问华森在不在，她说：“真抱歉，华森也已不在此地工作了，事实上，卡特总统那一批人都已经离开了，我们是新到的工作人员，我们是目前掌管白宫的人。”
迅速展开行动的战术
在1981年1月20日的中午那一时刻，里根传达了一个充满自信、新方向的讯息，就如同罗斯福总统在1933年所表现的一样。
里根的手下充分了解到卡特政府的出师不利的原因，因此皆认为里根的目标要清楚，各个政策的重要性必须予以厘定。当时里根阵营内的保守派给予里根很大的压力，里根的高级幕僚深知，如果里根在保守派人士所欲之目标花费太多精力的话，里根将难以成功。里根在竞选的时候，曾经大力抨击经济问题，此即为最自然之首要议题，因为当时的失业率很高，银行利率也大幅扬升。于是在1980年9月9日，里根在芝加哥对重要经济政策发表