权力游戏-第5部分

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政党势力的衰退及权力系统的开放，因电视迅速普及而加速了它的变化，并因此产生新一代的政治后起之秀，一批以真空管而非政治聚会所作为他们的传播媒体的政治新贵。
政府权力日益分裂终于吸引数以千计特殊利益团体展开政治淘金行动，致力在新的政治热潮中寻宝，而且雄厚得足以跻身新的华府权力竞争之列。
首先，政治活动的量及速度便极为惊人，自60年代起，政治活动的数量便大幅增加，尤其从70年代中期到80年代中期，成长的速度更是惊人。每个人都涌到华盛顿：贸易团体、卫生及福利团体、工会、商业团体、环保人士、州、郡及市区的游说人士、争取生存权的人士、消费者组织、政治顾问、民意调查专家以及公关公司都在此列。他们都进军华盛顿。对成千上万的人而言，政治已成为专业的工作。此外，当有他们热衷的课题被提出时，数以百万计的基层选民便涌到华盛顿。选民信件大批涌向国会，议员们也以数量惊人的广告回报。各方面活动呈几何级数增加——使得政治系统因而忙得不可开交。
水门案是该次政治地震的震中——但事实上自60年代晚期迄70年代初期，改革之举便已摇撼政党及国会。十年来，国会对行政部门的要求日趋严苛，并且逐渐失去信任的现象因越战日渐严重，更在国会和尼克松总统对一笔金钱的冲突上获得印证——国会依法通过国内计划的资金，却被尼克松扣留拒绝支付。这种不信任的气氛，在尼克松的竞选总部非法窃听水门大厦民主党总部暴光，以及尼克松接受资金雄厚的企业所提供的数百万美元“竞选资金”事迹败露后，达到最高潮。
为了与白宫划清界限，国会强烈地主张其权威，并强调其独立于白宫之外，而且准备长期与行政部门抗衡。对于约翰逊总统未取得国会宣战声明便径行升高越战的作法，国会在1973年通过战争权力法案，要求总统如欲派遣美军前往交战区进行为期90天以上的战斗任务，须先取得国会同意。在对于中央情报局刺杀外国领袖之举感到震惊之余，国会争取新的监督权，要求中央情报局在展开任何秘密任务之前须先周知国会。为了进一步箝制总统权限，国会要求除了正式条约外，行政部门与他国在签订所有协定之前均需经参院同意。这些措施都箝制了总统的权限。
针对公司提供贿款供尼克松竞选的弊案，国会对总统选举中接受公共捐款的规定进行表决，又由于国会与尼克松总统间预算案的争执，国会在1974年通过预算及保管控制法案，防堵未来的总统拒绝支付国会通过的行政经纲。该法也载明新的国会预算流程，并由国会预算办公室（简称CBO）负责对经济及预算进行独立的分析，国会至此不再仰赖行政部门的经济学家了。
国会成立CBO是一项决定性且深具象征性的改革。在肯尼迪及约翰逊时代是无法想象国会可拥有如此大之权限。1962年我初抵华府之际，国会对政府所提供的经济数据都照单全收。争辩通常只发生在政策上，而很少在数据上，不仔细研究，很难发现这项改变的重要性。但是当国会拥有自己的经济专家及数据时，行政部门便常立于被动挨打的地位。
里根时期曾发生这样的事。白宫极力粉饰里根预算案中所提出的经济评估，经常遭到CBO的挑战。以1987年预算案为例，CBO指责里根政府在国防预算上短报150亿美元。由于CBO的数据较高，民主及共和两党的国会议员均加强紧缩国防预算。这些例子明白显示，单纯的计算能力如何地改变了白宫与国会之间的权力均衡。
CBO新的漂亮出击，显示国会致力培养它自己在各方面的专才的努力，涵盖了从农业计划到星战计划各方面，因为国会议员不信任行政部门会实话实说。国会扩充参、众两院议员的私人助理及两院各委员会助理的人数，它也成立了CBO、增加国会图书馆研究服务的功能，并且拓展其他后援单位。总之，从1973至1985年，国会职员人数从11500人左右增至约24000人，国会严阵以待，要与行政部门对抗。
在这同时，众院议员也彻底改变了众议院的权力结构。多年来众院的民主党员便受到众院资深委员制度下，来自南方的保守派所把持的各委员会的压制。众院自由派人士的核心组织——民主党研究小组（简称DSG），长久以来便不满于夹处在一名他们不信任的总统及各委员会的情况。
1971至1973年间；DSG修改众院民主党党团会议的法规，奠定更多的民主原则。改革派夺回被政治大佬把持的权力，而将之赋予民主党党团会议及众院议长。由于当时的议长艾柏特是位弱势议长，他们根本不把这个职位放在眼里。后来在1975年初期，借75名民主党新秀在1974年获得当选之势，改革派一举推翻了3名资深的委员会主席。
当然，资深制并未完全消失。1986年北卡罗来纳的赫姆斯在参议院的资深委员捍卫战中获胜。但是由于1974年的剧变，众院资深委员挂帅的制度已彻底遭到修改。此后，没有任何权贵敢像往昔一般独断横行。1974年的改革精神在1985年再度涌现：威斯康辛州民主党议员亚斯平率领一群年轻议员推翻了军事委员会主席普莱斯。随后亚斯平爬到委员会中7名资深委员之上而荣膺委员会主席。两年后亚斯平的权势也面临挑战。虽然他勉强留任，但是这种挑战及反挑战的现象让各委员会的主席意识到，他们不能忽视来自基层的议员。
就长程而言，众院民主党议员在1974年所通过的“小组委员会权利法案”影响更为深远。该法案使众院权力下放，从此大幅改变了权力游戏的规则。该法案一举将原本集中在22个众院常任委员会主席身上的权力，适度转移到172个小组委员会身上。1975年小组委员会骤增，虽然后来略有消退，但是更重要的转变是在于事务的运作方式。旧式权力结构中，权贵通常保留举足轻重的小组委员会，将少数的小组委员会付与其他盟友做为酬佣，并且通常是依年资为顺序。突然间，资浅的民主党议员及势单力薄的议员可以竞选小组委员会主席，一旦选上主席，他们可以监督行政机构、与高级官员讨价还价、推销他们最热衷的观念、或者是争取知名度。他们可以雇用助手举行听证会，其中多人深具主动出击的精神且独断独行，不再受制于各委员会主席。
即使以改革著称的亚利桑那州资深国会议员乌岱尔偶尔也会抱怨他们的作为。乌岱尔曾开玩笑的说，他碰到年轻民主党议员时，万一他不巧忘了对方的名字，他只需说“主席先生，早安”即可，有一半的机会他会叫对，因为众院民主党议员当中，差不多有一半的人是委员会或小组委员会主席。权力已分散到这种地步。
参院权力分散的现象虽然没有如此戏剧化，但却仍然存在。前任印地安纳州共和党参议员奎尔抱怨说：“我们将所关切的事弄得琐碎不堪。我们议事程序愈来愈关注于小问题而不是大课题，这使得参院不再具有其固有的全国辩论焦点的功能。”
此举与其说是数量的改变，倒不如说是政治风格的转变。参议员们野心勃勃地推动自己的议案，而不再遵循他们领袖的议程。
1985年年尾，三度蝉联的密苏里州参议员伊格顿在参院声嘶力竭地抗议说，参院已沦入“毫无控制的混乱中”。他一再抗议说，一意孤行的参议员近17年来借故拖延议程的现象较前170年要来得严重。他们经常以无止境的修正案阻挠对立法案进行投票。奎尔说，一项筹措国防经费的法案曾历经103次修正案，其中不到10个修正案，具有实质意义。阿肯色州参议员普莱尔也以随和的口吻缓缓道出参院的瘫痪。他向《纽约时报》的记者抱怨：“在参院的感觉就像身陷机场，而所有能搭的班机都被取消了。”
总之，国会权力的分散及纪律的沦丧，已使政府与国会领袖愈来愈无法号召共识，甚至通过重要的立法案。要极费力透过马拉松的游说方式，才能争取到支持的票数。白宫不再能依赖与少数核心分子达成协议，或是达成税制妥协方案，做为该方案通过国会的保单。这种逐一游说的过程往往要花上数个月之久。
这种局势已使民主党及共和党政府感到愤怒。我想起1978年卡特总统在白宫举行的一次小型私人餐宴上，我们共有18人同坐一桌，喝咖啡时，卡特谈到面对国会纠结时那种强烈的挫折感。卡特最重视的能源法案，必须历经22个国会委员会及小组委员会讨论，这个程序已成为立法上难以克服的障碍。
华府游说团体中的翘楚勃格斯从另一个观点来看新的权力游戏，他讪笑道：“华府的结构已被炸得洞开。”
失去的亲密关系
新的权力游戏不仅使权力中心及范围增多，也造成更多敌对、零散及混乱的政治形势。步调加速、行程拥挤以及各方面的成长已使得国会议员彼此愈来愈生疏，部分人士认为，这也将使得国会议员愈来愈不懂谈判妥协，而谈判妥协正是政府得以顺利运作的关键。
1976年民主党总统选举中名列第二，颇得人缘的亚利桑纳州候选人乌岱尔说：“我在1961年跻身此间，是最后一个在芮朋见证下宣誓就职的国会议员。我来的时候华府还是一个小城镇。我知道行政助理及大部分议员重要助理的名字。认识他们的妻子及部分子女。但是人口膨胀了。现在人们说国会山庄拥有25000人口，你不再认识这里的人，你常会碰到你从没见过的人。”
听起来似乎是老一辈怀旧的论调，但是事实却证明乌岱尔口中的巨变。在喷射机使得返乡既迅速又容易之前，国会议员有较多的时间讨论政策、进行社交，甚至认识对方。这种熟稔程度成为妥协的润滑剂，使得政府更容易运作。
老莫（乌岱尔的朋友喜欢这样称呼他）说道：“在我哥哥担任议员时，他必须开车或搭火车来此，也就是说，如果你来自密西西比以西地区，国会会期间约有五六个月必须留在华盛顿。你会举办宴会，邀请你的委员会会员夫妇，甚至87届国会俱乐部每年也会办联欢会。可是现在我几乎敢断言一般议员可能叫不出一半左右的同事名字。”老莫哀叹说，新的疏离现象“激发对立的倾向，以及所有当你处于陌生环境中所产生的戒备及敌意”。
曾担任数十年伦敦《泰晤士时报》的华府特派员布兰顿，追述当年他曾随白宫小型记者团前往杜鲁门总统度假的地点的情景。
平常在衣服下穿着束腹以掩饰突出小腹的杜鲁门，度假时往往便穿着游泳裤，袒胸露肩便开起记者会来了。虽然侧面看小腹突出，在记者拍些非正式照片时，杜鲁门也毫不畏缩。旅行之际，美国海军不仅提供记者住处，更安排深海海钓的娱兴节目。但是自越战及水门事件以来，新闻界与政府严重对立，以及人人对贿赂极度敏感的现象，使得布兰顿不觉失声笑道：“你能想象现在的情形吗？”
乌岱尔埋怨说：“喷射机将一切都粉碎了。从前选民光临是一件大事。你会停下手边正在做的事欢迎远从亚利桑那州来的访客。现在，天啊，每天早上他们搭乘一班又一班的飞机涌到此间——包括教育家、商人之类。你一整天都要接见来自亚利桑那州的人。”
对参议员或众议员而言，时间的压力已变得难以忍受。阿肯色州参议员普莱尔无奈的耸耸肩说：“有两百名说客要和我讨论税法法案，每个人都代表不同的利益团体。而且每回税法有任何改变，损及他们产业或团体的利益，他们又要来找我谈。”
只要看看下列的数据便能了解政治系统负荷过度的现象。
·说客：虽然申请资格的标准现已日趋严苛，但是1961年才仅达365人的华府说客，在1987年中旬，已经多达23011人。（与参、众两院议员呈43：1的比例）。
·律师：华府律师协会1961年登记有案的律师为12564人，1987年则高达46000人。
·记者：1961年采访国会的记者为1522人，1987年达5250人，但是1980年人口普查显示全市共有12612名记者。
听说1945年杜鲁门总统下令对日本投掷原子弹之际，他曾向白宫记者群透露这项消息——25名记者。1987年年中，有1708人拥有白宫记者通行证。政治社会团体膨胀得如此厉害——说客、律师、记者、政策智囊团、国防及卫生顾问、以及支持他们的旅馆、事务所、会计师、餐馆及服务业——在1976年这个非政府组织涵盖的人数竟较华盛顿市联邦政府的职员人数还多！
邮件数量也显示几何级数的增长。现在国会已陷在选民来信及明信片的洪流中，绝大部分是游说团体借电脑大量复制产生的。
1972年众院议员每年收到邮件总数约为1460万封。但是到了1985年已增至2。25亿封——平均每位议员一年收到50多万封。
有时候，游说团体选定某日向国会某一要员同时投递大量的电脑邮件，以造成最大的心理震撼效果。他们真的可以将议员给活埋于一天前所寄的邮件中。1984年及1985年间，领取社会福利金的选民只要一担心未来的立法案可能会冻结调整生活费的幅度，他们便大量致函给众院议长奥尼尔。当美国贸易谈判代表与日本或西欧进行敏感对谈时，当时的多数党主席莱特，便数度遭受到钢铁工业及其他业者蜂拥而至的信函之苦。有好几回，奥尼尔和莱特一天收到的信件便达五六百万封。根据众院邮局局长罗塔指出，最高记录是1985年夏天，奥尼尔一天收到1500至1800万封信。
金钱与旋转木马
商业已对华盛顿造成新的政治冲击。虽然100多年来商界领袖已在华盛顿造成相当的影响力，但是真正私人企业与政治挂钩的新时尚则在70年代末期开始涌现。它们起初是为了适应消费者运动，后来又因为担心环保及工厂安全法令的压力，以及对民主党当政的卡特政府不敢放心，于是开始一步步涉入政治。各大公司的主管，如杜邦公司的夏皮洛、奇异公司的琼斯、通用汽车公司的墨斐、花旗银行的里特森等，原本常批评华盛顿，却避免过度密切接触的人士，竟合组商业界的圆桌会议，以代表华盛顿新的公司派领袖。
商业