权力游戏-第74部分
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禁止弹道导弹自然是一项吸引群众的诉求，特别是对里根，他呼吁建立一个没有核武的世界。弹道导弹威力强，攻击准确快速，飞行时间长达30分钟，能采取洲际攻击，弹头具有强大的破坏力；因此，是所有作为突击用途的武器中最具危险性的一种。美国显然是希望苏联废除弹道导弹；但是，美国的吓阻武力中，陆上或海底发射的弹道导弹即占了2/3；另外1/3则是携带巡航导弹的轰炸机。然而，弹道导弹才是抵御莫斯科报复攻击的主力，废除弹道导弹是过于激进的作法。
但是，提议禁止弹道导弹（“弹道导弹零方案”），这倒不失为一个办法。1986年初，里根为了因应戈尔巴乔夫的要求：暂时中止核试爆，并且在公元2000年前削减一切战略性武器；五角大楼的鹰派人士，例如伊克雷和普洛就建议里根下这一步棋：提出“弹道导弹零方案”回应戈尔巴乔夫。因为，苏联90％的核弹头是装置在弹道导弹上，“弹道导弹零方案”正中苏联核子军备的要害。然而，另一方面，美国仍能够在核子轰炸机和巡航导弹两项中占优势。
里根与舒尔茨、温伯格、波音戴克斯持商议，也听取其他高级官员的意见后，即决定采用“弹道导弹零方案”。于是，他在7月25日给戈尔巴乔夫的信中，就提出“弹道导弹零方案”的建议。他并且保证，在7年半之内不撤消反弹道导弹条约，7年半期间过后，双方均可部署战略性防御武器。里根的助理说，“弹道导弹零方案”是为了因应戈尔巴乔夫担心里根想以战略性防御武器对莫斯科作第一击——先用弹道导弹攻击，再以战略性防卫武器封锁苏联的报复。
里根给戈尔巴乔夫的信中，“弹道导弹零方案”是最重要的内容，然而也是最暧昧不明的。里根在信中并未承诺将废除弹道导弹，也并未订定删减弹道导弹的时间表。根据看过里根这封信的官员所述，信中仅要求最先想部署战略性防御武器的一方，必须提出一项计划，说明“如何废除弹道导弹”，但是，“并没有作废除弹道导弹的实际承诺”。如同一位高级官员告诉我：“那像是说，我计划我将如何跳10英尺高——每天清晨吃麦片……等等，但是，这不表示我真的必须跳到10英尺高。”言下之意，里根的战略性防卫武器可能部署而且弹道导弹也可能留存。这就是美国的安全圈套。军事参谋首长联席会议的主席克劳和武器管制暨军署的署长艾德曼就嘲笑“弹道导弹零方案”毫无意义，因为它十分暧昧不明，不会被莫斯科所接受。
全力以赴——雷克雅未克
在冰岛高峰会议中，“弹道导弹零方案”再度被提出，不过改以一种完全不同的面貌呈现。这种前后的差异具有重大的意义，因为它们并非由夏天那一批官员所审核——证明了里根倾向于全力以赴抄捷径。
让里根和他的同僚惊讶的是，戈尔巴乔夫在雷克雅未克提出周详的武器方案，及重要的让步。10月11日星期六上午，戈尔巴乔夫与里根首次会谈中，他建议：一、全部删除欧洲的中程核导弹；二、5年内减少50％战略性核武的产量；三、保证10年内不撤消反弹道导弹条约；四、将战略性防卫武器限定在“实验室研究与测试”的范围内。那晚，美苏双方对戈尔巴乔夫大部分的提案就达成出人意表的协议。但是，战略性防卫武器和反弹道导弹条约仍是死结。
星期天下午，舒尔茨和苏联外长谢瓦尔德纳泽会面时，死结就有了头绪。随同舒尔茨的有他的资深武器顾问尼兹、美国日内瓦会议的首席谈判代表坎波曼、国家安全会议主席波音戴克斯特、五角大楼代表普洛和林哈特以及国安会中的战略性核武器规划暨武器管制专家等人，然而并没有军事参谋首长联席会议或者武器管制暨裁军署的代表与会。
谢瓦尔德纳泽极力要求里根同意，在10年内不撤消反弹道条约，并且“严格遵守”该条约。苏联所有的让步即基于此。谢瓦尔德纳泽问舒尔茨：“你（们）准备同意10年的要求吗？”他用反问的方式诱导舒尔茨提出美方的提案。
“弹道导弹零方案”突然改头换面，不再只是一项计划，而是要实际承诺废除弹道导弹；它不再是遥遥无期，而是有一个10年的期限。虽然部分官员，特别是五角大楼代表普洛、林哈特和国家安全会议主席波音戴克斯特，对这些构想已经前思后量；但是，他们并没有认真研究这个过于激进的议案对军事的影响。军事参谋首长联席会议从未被请教过该案对美国防御地位、军事预算或欧洲武力均势的影响。
该案是否周全实际？里根问林哈特它是否能删除苏联大型的SS…18型导弹？林哈特答复它不但能解除里根对SS…18型导弹的顾虑，苏联的洲际导弹和海底发射的弹道均在删除之列。他又告诉里根，“弹道导弹零方案”撤除中程和短程弹道导弹有助于欧洲和亚洲盟国。
里根转问普洛：美国是否真的可以在10年内废除弹道导弹？普洛表示可能，并且说，这是符合美国武器发展的趋势。普洛又说，美国不仅比苏联现有的轰炸机和空中发射的巡航导弹略胜一筹，而且在隐形轰炸机和尖端的巡航导弹的发展上，更是领先苏联。他告诉里根，“弹道导弹零方案”将使美国回到20世纪50年代，面临较少的突击威胁。舒尔茨和波音戴克斯特在一旁附和，资深武器顾问尼兹则未置可否。
里根的幕僚就是这个小组，其中只有林哈特、普洛和波音戴克斯特是军事专家，然而他们没有时间和其他专家讨论。如果要对重大事件作明确的考虑，“不同的声音”是非常重要的。但是，在里根的小团体中，竟然没有强烈的歧见。舒尔茨对武器问题所知有限，他认为，手中既然有重大机会就应该紧紧掌握。普洛和林哈特只是注意到美国的军事利益。
里根在与戈尔巴乔夫作最后会谈前是不动声色的，尔后其他人才得知他已经向戈尔巴乔夫提议“弹道导弹零方案”。戈尔巴乔夫的因应之道更彻底——轰炸机和巡航导弹也一并废除。高峰会议因而停摆，不仅是在攻击性武器，而且还因为苏联要求将战略性防卫武器限定在“实验室的研究测试”，二者均使谈判陷入僵局。在这次高峰会议一团糟的结果中，里根提案的重要意义荡然无存。里根的苦恼和舒尔茨的失望引起关注：高峰会议为何破裂？里根断言，战略性防卫武器是造成会议陷入僵局的因素。
直到10月下旬，里根集合他的高级顾问检讨冰岛高峰会议时，他的提案才被一些官员看出严重的缺陷而质疑批判。某位决策者告诉我，温伯格十分恼火被蒙在鼓里，斥责普洛不和五角大楼商量就表示同意。他告诉其他官员，他的职责范围内不能公然反对总统的决定，但是，他很不满意“弹道导弹零方案”。10月27日，里根在白宫与高级顾问商谈时，温伯格并未表示反对，倒是克劳对该案大加挞伐。
舒尔茨则为里根的议案护航，他敦请于日内瓦谈判时提出该案。舒尔茨说，大家都希望废除弹道导弹，何况欧洲因此能建立联合的传统武力。里根表示同意说：“这种武器管制拥有良好支持。”
但是，转到军事参谋首长联席会议主席克劳发言时，整个情势就改变了。通常他是即席发言，但是这一回，他已经先准备好书面资料。当他读出自己的立场时，会议室顿时一片静默。
这位美国第一号军事领袖告诉总统，废除弹道导弹在理论上是对的，但是，我们无法确定可在10年内完成。克劳说，这其中存在许多陷阱，例如，苏联在欧洲的传统武力的优势，改变美国战略武器结构以及在欧洲建立传统武力都需要庞大的成本。此外，还需要一个新的空中防御系统对付苏联新型轰炸机，因此，美国战略性轰炸机就必须大幅度扩充。而且，美国海底核武器必须从弹道转换成巡弋导弹，因此，又需要大量发展巡航导弹。再者，削减弹道导弹必须谨防莫斯科在任何阶段中占优势。亩于国会拒绝增加国防预算，克劳怀疑是否能争取到更多的经费发展新武器。克劳宣称：“我们作不到我们必须在10年内完成的事。”
克劳也担心苏联会作弊，这在“弹道导弹零方案”的情况下会比现在更加严重。现在美苏双方各拥有一万枚弹头，假如还隐藏了100枚，这只是些微的差距。然而，假设当双方都没有弹头的时候，被隐藏的这100枚弹头就是一个极大的威胁。
克劳读完四页反对的报告，最后语重心长地告诉总统：“作为阁下主要的军事顾问，我不建议你提出此项议案。”
武器管制暨裁军的艾德曼也表示反对。他说“弹道导弹零方案”是不明智的，因为建立新武器取代现有的吓阻武力，所需的成本太过昂贵，而且在政治上难以令人接受：“在和平时期建立最大规模的军事武力，以达成历史上最大规模武器管制协定，是行不通的。在人们心目中，这是完全不同的两码事。”
随后，英国首相撒切尔夫人告诉里根欧洲盟国对“弹道导弹零方案”的看法，并且教白宫在11月15日发出公报。公报很明显地省略“弹道导弹零方案”。经过一段时间之后，“弹道导弹零方案”就胎死腹中了。替代的是里根和戈尔巴乔夫同意在1987年12月删除中程与短程核导弹，此构想较为合理，它源自于里根在1982年的提议。
由“弹道导弹零方案”观之，一如就战略性防卫武器和伊朗军售案，枚关重大的国家政策的制定是由上到下，避开了谨慎思量及政策赛局中偶尔的死结。
一般而言，政策的形成过程是由下往上，官员们审慎检视每一个备选方案，剔除拙劣的想法，评估较佳方案的结果。总统则应知会每一个重要部门的专家，给予高级政策顾问时间作全盘的考量，然后将结论呈交总统。但是，里根喜欢乌托邦式的政策——绕过内部长久的讨论——然后大力宣传他的想法，至此幕僚就难以修正或推翻了。一旦里根宣布他的计划，该计划就成为忠诚的试金石，而压抑内部正反意见的讨论。里根的决策风格比较像是君王作风，不像是一位20世纪末期的总统。
无论里根或其他总统单方面作决策时，同僚会很高兴由他随心所欲，但是，没有一位领袖能够长期避开体系。在雷克雅未克会议后，里根的“弹道导弹零方案”即告作罢，至于战略性防卫武器，最终的政治判决则有待下一任总统了。由尼加拉瓜游击队战事和伊朗军售案观之，里根竟然以偷天换日的方式执行他的政策，而且以国家安全会议替代国会。结果国会不仅给了总统颜色看，还在他提案增加新军援时又加以阻挠。
任何一项外交政策，如果没有经过广泛的政策参与，是不可能维持长久的。抄小路的外交政策赛局有违民主程序，因为“走后门”必须欺骗和隐瞒。这在我们的政治体系中是无法容忍的——尤其是当秘密政策完全违背国家公共政策的时候。
众议院伊朗军售案调查委员会主席汉弥顿宣称：“假如政府官员在国会之前做证时，宣称对他们所知或所应知的事情不知情，并在重要关节欺瞒国会玩文字游戏，我们绝无法增进美国的利益。”他又说：“假如国会无法信任总统代表的说词，国会就无法扮演好宪法所赋予的角色。假如总统企图秘密执行政策，而且他的代表误导国会与美国人民，则他将无法维持他的政策。”
面对国会的责难，里根的核心幕僚之一——前国家安全顾问麦克法兰作了回应。他事后承认在援助尼加拉瓜游击队秘密作战是犯下严重错误的，尤其是因为里根总统认为中美洲是制衡苏联影响力的关键所在。
麦克法兰说：“假如我们下如此大战略性的赌注，却以秘密行动作为政策核心就很不明智。首先，秘密行动永远无法获得充分的资源，以应付苏联全力支持的势力。依我所见，国会认为的秘密行动是应小心运用的一种方法，是政策的附属品而不是政策的根本。当然，更不是向苏联替身发动战争的工具。”
他又说：“其次的理由就是，如此的政策无法得到大众和国会的支持。假如你决定和苏联支持的代理人起冲突，你就必须得到美国人民和国会坚强的支持。然而，实际上一项无法公开讨论的政策是无法获得人民的支持的。”
第十七章 推诿游戏
第四部 权力的困境
第十七章 推诿游戏
1981年1月，里根就职的时候，政论家很喜欢谈五位下场不圆满的总统：肯尼迪遇刺陨命；约翰逊被美国人在越战中所受的创痛缠扰而引退；尼克松因为水门案和滥用权力而被迫辞职；被任命为总统的福特，因为特赦尼克松而注定失败；卡特遭到伊朗羞辱而受选民摒弃。这五件政治悲剧，夸张地说明了总统权力摇摇欲坠的情形。
但是如果只注意总统个人的不幸，就会忽略我们制度上的缺失。我们都知道，任何总统的权力都不如他在电视上看起来那样大。白宫的权力会流失，权力竞赛中的其他人物，不时会借越领导的角色。在国会方面；70年代初期的震荡，动摇了旧的权力结构。电视助长了新的政治文化和新的政治人物，他们既不尊重原有的政坛权贵，又不耐烦旧的权力渠道。新秀的独立，以及筹募竞选经费的新方法，都促成特殊利益政治的暴涨。这些离心力，瓦解了70年代政党的凝聚力，撕扯着旧制度的经纬。
尤其麻烦的是选民制造的分裂，形成了动弹不得的分裂政府。
他们经常把白宫交给一党，把国会控制权交给另外一党。宪法结构已经在行政和立法部门之间，安排了长期的斗争。麦迪逊认为让总统和国会各有不同的权力和选民，是因为“必须用野心来节制野心”。可是，我们这种制衡制度固有冲突，已经严重到30年来，政府因为分别由两党控制而陷于周期性瘫痪的地步。
让两党瓜分政府，是制造僵局的熔炉，除非国会和白宫都有异常睿智圆滑的领袖，通常，注定会陷于没有结果的争论中；
