权力游戏-第75部分

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让两党瓜分政府，是制造僵局的熔炉，除非国会和白宫都有异常睿智圆滑的领袖，通常，注定会陷于没有结果的争论中；斗争不管有多激烈，都无法决定长久的政策。年复一年，永无止地讨论一些劳神伤身的老问题：赤字、国防支出还是社会预算、武器管制、堕胎、自由贸易还是保护主义、海外军事干预、政府的规模与角色。
H。贝克说得好：“问题就像蛇一样……死而不僵。他们一再不断的重现。”
要使美国政府发挥作用，需要一个有效、持久的施政联盟。但是过去30年来，这种施政联盟，只会偶尔出现过，并未成为美国政治的常轨。美国近期的历史，就是一部一长期僵持与纷扰之后，偶尔穿插团结共事局面的经过。施政成立了一场政治橄榄球，双方球员在40码线之间，吃力地争球，触地得分却很少。
基本问题之一是我们没有多数党。过去民主党的新政联盟瓦解之后，共和党不能用稳固的多数取而代之。施政要有强大的政党才能使决策明确一致。但是民众鄙夷政党，不相信政党，宪法不提政党，立国先贤担心麦迪逊所称朋党结派的“危险弊端”及“邪恶组合”。
但是由美国历史来看，分权制度在单一政党长期掌握多数席，而制定并实施一贯的政策时，最有效率。但在实际上，连美国的开国元勋都很快地分裂成亚当斯…汉弥顿的联邦派与杰佛逊的民主共和派。
在美国宪政历史上的最初160年中，有80％的时间由有责任感的单一政党控制政府是常轨。只有1825年亚当斯；1849年泰勒，以及1877年海斯三位总统在就职时，国会完全或部分由他党控制，这三位都惨遭掣肘，但大致来说，我们的政府体制，是在政党统治下欣欣向荣，直到最近30年才发生变化。
以距离我们最近的6位总统为例：尼克松因为在国会两院都碰到民主党占多数的局面，结果他的对内政策经常碰壁，而在支出问题和他剋扣国会的拨款方面更是如此。福特在国会山过了一辈子，就任总统时，他告诉国会：“我不要和诸位有蜜月期，我要的是一个美满的婚姻。”可是福特经历的却是一场否决战；两年半之中他动用了69次否决权，许多还被国会推翻。里根在1981年获得大胜之后，一样得在1982年的税法和1983年的创造的就业机会法案上背弃诺言，而且必须在第二届任期中为预算和外交政策与国会力拼，尤其是在1986年民主党重行控制参议院之后。甚至连肯尼迪和卡特在国会两院均由民主党居多数的情况下，他们的施政获得国会通过的也不多，因为他们不善于纠集群力。
福特的贫乏政绩，逼得他在1980年年尾写道：“我们没有高高在上的总统，只有岌岌可危的总统。”
30年来，只出现两次由总统领导的大联盟。一个是1964～1965年约翰逊非常巧妙地引导民主党通过肯尼迪留下的立法议程和他自己的大社会计划。另一个，当然就是里根的保守联盟，它削减赋税，抑制政府的成长，使历史走向相反的方向。里根在推动1986年进一步削减税率的法案时曾经短暂重振这种光彩。在伊朗…尼加拉瓜游击队弊案爆发之前，里根已经使总统职位恢复生气，足以驳斥美国政府制度行不通的哀鸣。
但是同样使人惊讶的是，这样一位具有人望的总统，竟未能使他的施政计划形成制度。里根个人的崇隆声望并未使公众长期支持他对国防支出、社会安全、军援尼加拉瓜游击队或堕胎问题的立场。事实上，根据民意测验，里根担任总统期间非但没有把民众拉向右边，民众反而向左移动。主张大规模建设国防的共识已经消逝；支持政府在教育等方面积极干预的思想兴起；民众逐渐感到卫生、安全与航空公司方面，放松管制似乎已经过火了。
富兰克林·罗斯福使“新政”的福泽在美国制度中生根。里根不同，他没有树立另一种相反的贡献，那就是减少政府的措施，或使政策交给民间。他想把庞大的联邦计划转交各州却没有实现。简单的说里根几乎对所有行之有年的政府措施，都表示礼让，斯托克曼批评他只是“假装声讨政府开支，而不像他的外表那样积极。”
著名的新右派保守人士魏理奇也认为根本没有什么“里根革命”，但是他暗示真正的理由在于分裂的政府。
里根就任8年以来，民主党始终在众议院居多数，这些多数大部分都力图维持现况，或是在一些枝节上节制政府。里根担任总统的头一年，他的议案82％获得国会支持，虽然不如艾森豪威尔和约翰逊声势最盛的时候，但也是相当高的成功率。尽管他在改进连任中获得大胜，国会在1985年和1986年给予他的支持却降到60％以下，几乎比尼克松、福特两人最差时还要糟。1982年和1983年里根声望下降之际，在社会福利；MX导弹与增税方面达成了若干两党一致的妥协方案。但是此后，他在意识形态方面的大话和不肯退让的态度，磨砺了国会抗争的本能，使僵局恶化。
我的目的不是叙述里根的问题，而是说明这是我们制度本身的弊病。里根和国会的冲突，并不是从他开始，也不会随他结束。未来若是由共和党人担任总统，分裂政府的困境几乎无可避免。
政治学者桑魁斯特说：“美国体制容易造成僵局的倾向是无法避免，除非国家遭遇危机，根本不可能和谐共事。总统和国会注定要争执。国会接受总统的任何议案，都会提升总统的领袖地位。同样，总统批准国会的任何措施，等于承认对手的智慧。14年来分裂政府引起的冲突、争吵、紧张与僵持都是免不了的。”
桑魁斯特是在里根就职之前不久写这一段话。里根的两届任期，使过去36年中两党瓜分政府的时间不止14年，而是22年，几乎占2/30民主党的总统在团结他们多样化政党中的派系，建立施政联盟方面，有着其他的问题。但是由1952年以来，共和党对于角逐白宫，比民主党擅长，长此以往，除非大幅修改我们的政治制度，分裂政府的模式很可能会持续不断。
诿过之道
分裂政府使共和党的总统和民主党的国会有两项选择：两党合作或是政党斗争与诿过伎俩。要克服分离政府的困境，总统和国会领袖必须不断努力谋求两党折衷。里根担任总统期间，两党合作式微，两党斗争愈来愈激烈，使得政府动脉硬化，这件事可以作为将来的借镜。
政治好像物理，作用会造成反作用。里根是一个讲求意识形态的总统，一心推动他的施政计划，替政党创造成绩，动辄指摘国会制造对立，而且在第二届任期中，比第一届更顽强，造成国会政治两极化。他这种注重党性的作风，使分裂政府的沉疴日益深重。
但是讲求党性的不只是里根。国会山的民主党领袖也以党争战斗呐喊和诡计作为还击，想阻扰里根或让他难看。除了在MX导弹、社会福利、税务改革以及派海军陆战队到黎巴嫩等方面达成昙花一现的妥协方案之外，众议院议长奥尼尔和里根针锋相对了6年。第100届国会（1987…1988）议长莱特反对里根甚至更激烈。加上民主党重行控制了参议院。莱特又获得参院多数党领袖勃德的有力声援，情形更加严重。
根据《国会季刊》，里根在1985到1986年间遭遇的国会，是“30年来党争最激烈的”。党派互相斗争，次数频繁为杜鲁门担任总统以来所仅见。里根在1981年，利用党性坚强的共和党人和30多名民主党离心分子，缔造了极佳的政绩。可是从那时以后，投效里根的民主党人就愈来愈少。
1986年争夺参议院的一场恶战和1988年总统选举的竞选活动登场，使党际分野在1987年更加深阔。众议院议长莱特和参议院多数党领袖勃德一有机会就争取共和党议员的支援，双方的目的不是要解决问题，而是累积在选民中的声望，并把过失推给他方。
政府分裂，容易使政治人物互相诿过，他们利用一些不太可能实行、但是可以夸大他们的美德和对方的邪恶的计策。由于政府的权力由两党瓜分，选民很难分辨谁应当为失策负责，总统还是国会？共和党还是民主党？在这种情形之下，权术的动机，助长了策略性的触击抢分、指摘、损害控制和党争的姿态。双方都不由自主地去保护他们的神牛，触抵对方的公牛。常见的一些花样是：国会到最后关头才通过预算，逼得总统囫囵吞下综合法案中一些苦涩的条款；或是演闹剧般地关闭政府，好让电视台夸大“国会不负责任”。这些都是为国内观众而上演的诿过伎俩。
诿过的把戏通常会扭曲有理性的政府，因为它的目的不是解决问题，而是制造政治得分。政客们喜欢用的一种手段就是“摆姿态”。选举年特别风行。1986年中期两名运动健将死亡经传播界大肆刊载之后，民众对一种新的古柯碱——快克（crack）——感到恐慌，一时打击毒品成了热门话题。各方都想对毒品泛滥问题贡献心力，但双方不共同研订一套可行的办法，却竞相争取公众最大的赞誉。共和党一心转移大家对疲软经济的注意力，把扫毒之战当作竞选的政见。民主党在众院议长奥尼尔领导之下，提出一项规模比共和党更大的计划。最后里根总统伉俪为了压倒民主党而联袂在全国电视上露面。到了竞选的末期，对抗毒品的政见每天都上报。但是选举结束之后，这个问题就被丢到一边，尽管发言盈庭，在抑制毒品方面，却很少采取新行动。到1987年初，连共和党议员都开始批评里根对扫毒工作的经费剋扣得太紧。
很明显，诿过的把戏不是80年代发明的。1948年早期分裂政府时期，杜鲁门就曾抨击共和党控制的第80届“无为”国会，在抑制通货膨胀的措施上不肯和他合作，因而当选连任。70年代中叶，尼克松与福特都曾与民主党控制的国会交相指责。福特对民主党“不行国会”的“罗罗唆唆、哼哼卿卿”更是大张挞伐。
国会通常步调不一，因此比总统更容易代人受过；而里根更是经常让国会背黑锅。他就任时，抨击国会乱花钱，但是无党派的研究却证明这是无的放矢。长期以来，赤字主要是因为战争和总统好大喜功。（就里根而言，使赤字升高的是军费、农业计划，以及公债的利息。）
保守派美国企业界公共政策研究的欧恩斯坦说：“就历史而言，国会当然是（造成赤字的）共犯，但是总统是主谋。”
里根大声疾呼地宣扬一项宪法修正案。责成国会平衡预算，藉此不断地威吓国会，尤其是其中的民主党议员，但是他本身并没有实践这个原则。当参议院内的民主党提案要求里根和以后的总统，由1984年开始必须提出一项平衡的预算时，由里根主政的白宫立刻反击并使这项规定夭折。这是典型的诿过之道。
根据布鲁金斯研究所彼德森的一项研究，由1947年到1984年的37年中，国会通过的预算，平均比总统要求的数额低。在里根当政的时代，国会比总统更有勇气采取不受欢迎的措施以抑制赤字。虽然国会有一项禁忌，绝不在选举年增税免得触怒选民。但是国会的领袖，像是共和党的H。贝克、杜尔，以及民主党这边的奥尼尔，曾在1982、1983和1984年推动增税法案，里根最后终于签了字，使得政府的赤字由1986年起，一年降低了大约750亿美元。
但是诿过的把戏，使得双方都无法在事后采取重大步骤来减少国家的赤字。里根讥刺民主党是个只晓得抽税再抽税，花费再花费的政党，使得民主党人受创深痛，大部分都不敢支持增税以减少赤字。有些共和党人公开表示必须增税。但是众议院长奥尼尔被里根总统过分灼伤，他在1985年宣布除非里根采取主动，民主党谁都不许提出增税方案。但是里根则因为蒙代尔在1984年竞选总统时曾经宣称里根终必增税，而顽强地不肯让蒙代尔的预言成真。
就是这种诿过，支配了政策。
民主党同样喜欢煽惑，它在社会福利问题上，对共和党展开夸张的攻击。许多民主党国会议员私下承认，如果真要减少预算赤字，就非削减社会福利的生活费津贴。但是民主党的竞选广告，把共和党说成一个专门扰乱老人经济生命源——社会福利——的政党，因此大部分共和党员，根本不敢把社会福利纳入预算控制措施之中。于是诿过再度支配了政策。
诿过的伎俩，也不是一无是处。这种花招在1986年美国通过重大的税务改革法案时，有过积极的贡献。当时公众对既有的税法，极为反感，民主党控制的众议院和共和党占多数的参议院，都担心税务改革法案在他们的手中弄砸。大部分国会议员并不喜欢这套改革方案，但是他们害怕招惹选民。里根总统和罗斯坦考斯基及派克伍德等领袖便利用这种恐惧，在重要关头，促使国会行动。
指摘策略的力学原理，也曾在1985年年尾，刺激两党对联邦赤字采取行动。国会中的民主党议员，被里根的攻击重创之后，急欲有所行动。而共和党、尤其是他们的参议员，则担心要为政府债台的高筑而负责。1985年10月，美国政府的债务已经超过两兆美元，比里根就职以及共和党接掌参议院多数党时的两倍还多，而里根和共和党均会信誓旦旦的表示要平衡预算。如果投票把债务的上限提高到2兆美元以上，等于公开表示共和党失败。
里根也感觉到政治的压力。1984年沃斯林为他私人作了一项民意测验，发现选民认为里根对于赤字问题不够强硬。但是沃斯林告诉里根不要担心，因为只有2％到3％的民众，把赤字列为全国最重要的问题。可是到了1985年9月，沃斯林告诉里根，这个问题“绝不能再不管了”。因为1985年的赤字预计为1800亿美元，沃斯林的民意测验发现，有14％～15％的民众认为赤字是头号问题。
里根所获的评价“非常不好”，不同意他处理赤字方式的民众几乎为2：1。
简单地说，害怕因为赤字膨胀而受政治责难的心理，促使各方面的妥协。
双重否决与权力空手道
1985年底以降低赤字为宗旨的国会议案，不久便获得里根总统和国会两党的支持，这是分裂政府和诿过权术的个案研究材料。葛拉姆…鲁德曼…霍林斯法案曾雷厉风行地