"9·11"委员会报告-第15部分

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子工具箱”，其中包括炸弹制作指南、操作指导、鼓动针对美国实施恐怖主义行为的录像带，以及假身份证件。　　　　
　　　　1995年1月，当菲律宾警方发现马尼拉飞机爆炸阴谋后，约塞夫被逮捕了。该阴谋计划在12架飞越太平洋的客机上放置炸弹并同时引爆。哈利德·谢赫·穆罕默德是约塞夫的叔叔，当时住在卡塔尔，是约塞夫的马尼拉飞机爆炸阴谋中的一个同谋者，并且在世贸中心爆炸案之前曾给约塞夫寄去一笔资金。美国检察官在1996年1月得到一份对哈利德·谢赫·穆罕默德的指控，但卡塔尔政府的某官员大概就此事警告了他，哈利德·谢赫·穆罕默德逃脱了抓捕（大概是留下来准备在“9·11”袭击中扮演重要角色）。　　　　
　　　　执法程序要求证明被逮捕或被指控的人的罪过。除了被指控罪犯，调查者和检察官不可能提供所有可能涉及的个人的一切证据，尽管他们继续进行这些调查，计划或者希望其后提起诉讼。这个过程的性质本身意味着要公众记住这个事件已经结束——案子了解了，正义已经实现了。它并不意味着探究这些事件是否是更坏的事情来临的预兆。它也并不允许通过收集和分析事实，从而看看能否提供一些有关恐怖主义策略的更普遍的线索——有关恐怖分子入境和筹资方法及其在美国的恐怖行动模式。　　　　
　　　　第四，尽管爆炸事件增强了对新恐怖主义危险的警惕性，但是成功的诉讼导致了对这种威胁的普遍低估。政府的检察官强调了这些犯罪的严重性，并且提出了约塞夫的伪造技术逼真的证据。但是留给公众持久的印象不是狡猾的约塞夫，而是愚蠢的萨拉迈，他一而再、再而三地回来索取他的400美元租车押金。


第三章　反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（1）

　　　　法律程序是应对一种新型的恐怖主义的早期表现的首要方式。我们对美国处理该类事件能力的回顾也因此从国家的庞大复杂的执法机构开始。　　　　
　　　　司法部和联邦调查局　　　　
　　　　在联邦范围内，许多执法活动集中在司法部。对于反恐怖主义，司法部之下的主要机构是联邦调查局。美国联邦调查局并没有一般性的授权，而是在具体的行政授权下工作。他们的大部分工作是在地方的办公室里完成的。这种地方办公室被称为实地办公室。他们共有56个实地办公室，并且彼此独立，各自负责一定的区域。“9·11”事件之前，负责的特工一般可以自由地确定本办公室的首要工作和相应地分派人员。　　　　
　　　　实地办公室的首要工作的确定基于两方面的主要考虑：第一，联邦调查局的工作一般是以诸如逮捕、起诉、指控、定罪的统计数字作为衡量标准。反恐怖主义和反情报工作经常需要漫长的情报调查，也可能不会有肯定的（或者可数的）结果，不利于提高职业水平。许多管理阶层的人员并没有太多的反恐经验。第二，首要任务是由实地办公室根据当地情况确定的，其关注的问题集中在传统性犯罪上，例如，白领犯罪以及有关毒品的犯罪和流氓犯罪。单个的实地办公室对首要工作的选择服务于本地的重点工作，而不是国家的重点工作。　　　　
　　　　联邦调查局也在“开端性办公室”管辖制度下开展工作。为了避免重复以及可能的冲突，美国联邦调查局指派了单独一个办公室负责整个调查工作。因为纽约实地办公室在东非爆炸之前指控了本·拉丹，该实地办公室即成为负责调查所有本·拉丹案件的开端性办公室，包括东非爆炸事件和后来的对美国“科尔”号军舰的袭击事件。美国联邦调查局大部分的有关本·拉丹和“基地”的信息都归属该办公室。纽约实地办公室与美国纽约南区司法局紧密联系，共同甄别、逮捕、指控、判处了许多袭击和阴谋袭击的作恶者。特定的开端性办公室以外的实地办公室经常不愿意将太多精力花费在他们没有控制权又得不到好处的事件上。　　　　
　　　　联邦调查局对国内情报的收集肇始于20世纪30年代。随着第二次世界大战的爆发，富兰克林·D·罗斯福总统命令美国联邦调查局局长J·埃德加·胡佛调查外国的和外国支持的颠覆活动，例如，由共产党人、纳粹分子和日本人支持的活动。胡佛便把对可能的间谍行为、蓄意破坏行为或者颠覆行为的调查职责加给实地办公室。第二次世界大战后，国外情报职责分派给了新成立的中央情报局。胡佛守护着联邦调查局的国内情报调查职责，以防被对手抢走。胡佛认为他只应对总统负责。美国联邦调查局的国内情报活动一直在发展壮大。在20世纪60年代，美国联邦调查局得到了美国中央情报局和军事情报处的重要援助。这种援助的法律根据是可疑的。　　　　
　　　　多年的履行国内情报局调查的职责突然间在20世纪70年代结束了。1972年，在胡佛死后两年，国会和新闻媒体对尼克松政府的“水门丑闻”开展的调查，扩展为由切奇和派克委员会对国外和国内情报的一般性调查。他们揭露了国内的情报活动，其中包括了一个秘密行动计划，该计划针对的是国内组织，从1956～1971年一直在实施，最后甚至针对国内的持异议者。联邦调查局曾经侦查了许许多多的政治人物，特别是胡佛想毁损其名誉的人（尤其是牧师马丁·路德金·Jr先生），并曾经授权非法窃听和监视。这种震惊在公众的民意测验中被登记下来，其中高度赞成美国联邦调查局的美国人的比例从84％降到了37％。美国联邦调查局的国内情报部门被解散了。　　　　
　　　　1976年，司法部长爱德华·利瓦伊采用国内安全方针来规制美国的情报收集工作，并且偏离了更严格规制的要求。1983年，司法部长威廉·弗兰奇·史密斯修改了利瓦伊的方针，鼓励对潜在的恐怖主义进行更仔细的调查。他也放松了对调查授权的控制原则和期限。当然，他的方针同利瓦伊的相同，考虑到了“恐怖主义”嫌疑的现实性，正如“蓄意颠覆活动”的嫌疑一样，能够导致将个人作为调查的目标，且更多是因为他们的信仰而不是他们的行为。史密斯的方针也考虑到了潜在的恐怖分子经常是极端主义宗教组织成员的现实性，以及对恐怖主义的调查可能跨越独立的国家和教派的界限的现实性。　　　　
　　　　1986年，国会授权联邦调查局调查发生在境外的针对美国的恐怖主义袭击。3年过后，国会又授权联邦调查局不经所在国允许而在国外实施逮捕行动。同时，由副总统乔治·H·W·布什领导的一个特遣队同意了由中央情报局局长威廉·凯西提出的观点——设立一个反恐中心，在该中心，联邦调查局、中央情报局和其他组织能在针对国际恐怖主义的事务上共同工作。虽然明确它是中央情报局的一个机构，但由美国联邦调查局派官员到该中心工作，并领导帮助抓捕美国被通缉人员接受审判。　　　　
　　　　联邦调查局的反恐力量在泛美第103次航班事件中展现得最为淋漓尽致，该航班在1988年12月从伦敦飞往纽约途中，在苏格兰的洛克比发生爆炸，造成270人死亡。证据起初指向叙利亚政府，后来指向伊朗。反恐中心保留对此袭击事件肇事者的判断。同时，联邦调查局的专业人员和英国安全机构一起收集和分析了客机的分散的碎片。1991年，在反恐中心的帮助下，他们证实了一个小的碎片是定时炸弹的一部分——对专业人员而言，如同是不可能相同的DNA，这是一个利比亚的装置。连同其他证据，联邦调查局确认该事件是利比亚政府所为。最后，利比亚承认了它的责任。泛美第103次航班成了警惕对恐怖主义行为作草率判断的事例。它也再次表明联邦调查局是如何开展调查，保持非凡的调查能力和取得调查成功的。


第三章　反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（2）

　　　　联邦调查局的组织和首要任务　　　　
　　　　1993年，克林顿总统选择了路易斯·J·弗里作为调查局局长，其任期直到2001年6月，弗里认为联邦调查局的工作应该主要由实地办公室来完成。为了强调这个观念，他削减总部职员，分散开展工作。专门负责的人员具有权力、影响和独立性。　　　　
　　　　路易斯·J·弗里认为恐怖主义是主要的威胁。他增加了法定的国外使馆工作人员的数量，尤其是集中在中东。他也要求工作人员不能等待恐怖主义行为发生后才采取行动。在1993年世贸中心爆炸事件之后，他给国会的第一份预算要求中写道：“只解决这种类型的犯罪是不够的；联邦调查局在恐怖主义行为发生之前就挫败它同样是非常重要的。”在总部内，他设立了一个反恐处协助美国中央情报局的反恐中心工作，并安排高级反恐官员在美国联邦调查局和美国中央情报局之间交流。他强调了法定使馆人员同中央情报局的国外站点之间应有更多的联系。　　　　
　　　　但是，路易斯·J·弗里的努力并没有给反恐怖主义争取到可观的资源。联邦调查局、司法部和管理与预算办公室的官员认为，联邦调查局的领导层并不愿意将资金从诸如暴力犯罪和取缔毒品等其他领域转移到反恐行动中；其他的联邦调查局官员谴责国会和管理与预算办公室缺乏政治意识，不理解联邦调查局的反恐资金需求。除此之外，路易斯·J·弗里并没有强加这个观点给实地办公室。只有个别特别的例外，实地办公室通常并不会将重要的资源用于反恐行动，并且经常因为其他重要任务而重新规划资金。　　　　
　　　　1998年，美国联邦调查局签署了一个由其副局长罗伯特·“贝尔”·布赖恩特领导的5年战略计划。联邦调查局首次将国家的和经济的安全，包括反恐怖主义，确定为它的首要工作。戴尔·沃森后来成为新成立的反恐处的领导，他认为，在东非爆炸后，情况表明，联邦调查局内部情况不得不发生改变。该计划要求更强有力的情报收集措施，要求全世界的自动系统为情报的收集、分析和传播提供方便。它预期建立一支有经验的且受过训练的由间谍和分析员组成的专业情报骨干队伍。如果该计划被成功地执行，这将是系统反恐的重要一步，远胜过处理一些无关紧要的单个事件的方式，但该计划并没有成功。　　　　
　　　　第一，该计划并没取得必要的人力资源。尽管在1998年曾指出“国家的和经济的安全”是首要工作，但是，联邦调查局并没有相应地配置人力。虽然在20世纪90年代中期联邦调查局的反恐预算增加了3倍，但是联邦调查局在反恐行动上的支出在1998年和2001年之间保持不变。2000年，从事禁毒工作的人数仍是从事反恐工作的人数的2倍。　　　　
　　　　第二，为加强联邦调查局的战略分析能力而新成立的部门畏缩不前。得不到充分的资金以及面对来自美国联邦调查局的行动部门的高级管理人员的阻碍，这个新部门本应该认清恐怖主义活动的发展趋势，决定联邦调查局并未掌握的内容，最后督促情报收集工作。但是，联邦调查局对于分析的作用没有足够的重视。分析员被继续用于战术性的方式中，即为已经存在的案件提供协助。使问题更为复杂的是，联邦调查局的传统是从内部雇佣分析员，而不是招募具有相关的教育背景和专业技术的人员。而且，分析员很难从联邦调查局和情报部门得到他们想分析的情报信息。联邦调查局的信息系统的这种拙劣状况意味着，得到这些情报主要是依靠分析员与保存信息的管理单位或行动部门的人员的私人关系。因为所有的这些原因，“9·11”事件之前很少有有关反恐怖主义的战略性分析报告出台。实际上，联邦调查局从没对美国本土的恐怖主义威胁作出过全面评估。　　　　
　　　　第三，联邦调查局并未有效地开展情报收集工作。由人力资源收集的情报具有局限性，并且其工作人员训练不够。16周的培训课程中只有3天是关于反情报和反恐怖主义的，并且大部分后来的训练是在工作中进行的。联邦调查局并没有确认消息报告效力的适当机制，也没有适当跟踪和共享消息报告的系统，不论是国内的还是国外的。联邦调查局并未投入充分的资源用于反恐官员的监视和翻译的需要。缺乏足够的精通阿拉伯语和其他关键语言的翻译人员，导致了大量的未翻译的截听情报的积压。　　　　
　　　　第四，联邦调查局的信息体制不适当，令人遗憾。联邦调查局缺乏了解它知道的内容的能力，没有捕获和共享它的机构消息的有效机制。联邦调查局的官员的确作了会见和其他调查的记录，但是没有报告人员将这些信息压缩为可以追溯和传播的有价值的情报。　　　　
　　　　1999年，联邦调查局建立了一个独立的反恐与反情报部门。戴尔·沃森是该新的反恐部门的首任负责人，他认识到急切需要增强联邦调查局的反恐能力。他在2000年出台了一个叫做MAXCAP05的计划，确立了联邦调查局2005年之前在反恐事务上发挥最大能力的目标。实地执行人员告诉沃森他们没有分析员、语言学家或者受过专业训练的专家来执行该政策。在2001年9月提交给局长罗伯特·米勒的一份报告中，也就是在沃森将其计划交给各实地执行人员后1年，几乎每个联邦调查局的实地办公室的评估结果都是没有发挥“最大能力”。该报告上说，“达到‘阻止恐怖主义’的目标”要求一项重大转变，从强调反应能力转变为不但要提供领导和运作上的支持，而且还要提供明确的战略分析和指导。


第三章　反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（3）

　　　　联邦调查局受到的法律上的限制和遇到的阻碍　　　　
　　　　联邦调查局对于执法和情报工作采用不同的规则。对于犯罪事件，它能申请和使用传统的有关犯罪的许可证。但是对于涉及国际恐怖主义的情报事件，规则就不同了。许多年来，不经过任何法院的审查，大检察官即能授权对外国势力和外国势力的代表的监督。但是1978年，国会通过了外国情报监控法案。法律规制了针对在美国境内的外