"9·11"委员会报告-第59部分
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第九章 恐怖袭击与英雄主义五角大楼的紧急反应
假如发生在其他任何一天，五角大楼的这场灾难将会被作为一场巨大的挑战和一个非同寻常的国家传奇而流传。然而同一天早上，世贸中心1000英尺高的地方遭遇飞来横祸并立即吞噬了成千上万人员的生命，因而五角大楼的灾难是不能与世贸中心相比的。不管怎么说，当我们分析五角大楼的反应机制时，很明显，还存在统一多机构合作救援方面的教训。美利坚航空公司11次航班和联合航空公司
第175次航班撞击后的双塔五角大楼的紧急反应代表着地方、州、联邦管辖权限的混合，因而一般来说是有效的。它克服了跨越管辖权限所引起的内在困难，因为紧急事务指挥系统——一种格式化了的紧急反应管理体制——那天正在国家首都地区严阵以待，应对“9·11”袭击。
由于事故的性质——飞机坠毁、火灾、部分楼房倒塌——阿灵顿县消防部门充当了事故指挥官。不同机构有不同的角色。这次事故要求阿灵顿县在美国军队总部——一个由国防部长领导的部门——进行一个庞大的搜救、消防、医疗的紧急服务行动。既然它是一次恐怖袭击，司法部就是主要的联邦主管机构（有权授权联邦调查局执行具体行动）。而且，恐怖袭击影响到阿灵顿县日常工作和紧急管理的规则以及相邻地区的管辖权限。
9：37，五角大楼的西墙遭到被劫持的美利坚航空公司77次航班（一架波音757飞机）撞击。这次撞击立即造成了巨大的损失。飞机上的64人全部死亡，五角大楼里的125人（70名平民百姓和55名军人）也因之死亡。106人身受重伤，被送到附近医院救治。
尽管没有任何一个紧急反应机制是完美无缺的，但是五角大楼“9·11”恐怖袭击的反应基于以下3个原因看来，它基本上是成功的：第一，在各紧急反应机构之间建立了娴熟的专业配合关系和牢固的信任关系；第二，紧急事件指挥系统启动及时；第三，实践了紧急反应的区际合作。许多消防和警察机构先前在本地区紧急事件和演习中都有广泛的合作经验。事实上，当时大部分机构的准备措施都比较充分，以确保当月晚些时候原计划在华盛顿举行的国际货币基金组织和世界银行年度会议的公共安全。
地方、州、联邦机构立即对五角大楼的袭击作出反应。除了县消防、警察、司法部门以外，紧急反应得到了以下机构的帮助：大都会华盛顿机场管理局、罗纳德·里根华盛顿国家机场消防处、梅也城堡消防处、弗吉尼亚州警察局、弗吉尼亚紧急事务管理处、联邦调查局、联邦急救协会的一支国家医疗紧急反应分队、酒烟枪支管理局，以及华盛顿军区的无数军人。
9：41，指挥部成立。同时，阿灵顿县紧急事件通讯中心联系了弗阿尔法克斯县、亚历山德利亚县以及哥伦比亚特区消防局请求相互支持。指挥部提供了被撞击区域的清楚视角点和入口路线，以便指挥官随时评估形势的变化。
9：55，指挥官命令撤退五角大楼被撞击区域，原因是马上就要发生部分倒塌；9：57发生部分倒塌，先期救援人员没有人受伤。
10：15，指挥官命令指挥部全部撤退，因为他们接到联邦调查局的警告，说又一架被劫持飞机正飞向这里。这是三个因为接到飞机将要袭击的报告而发出的撤退命令中的第一个命令，而且这个命令得到了很好的交流与协调。
有一些因素对于这次事故的紧急救援是有帮助的，而且也使得五角大楼不同于纽约发生的紧急事故局面那么困难复杂。这仅发生了一个袭击事件，而且不是发生在1000英尺高的地方。事故发生的地方相对容易救援和控制，附近地区没有其他建筑物。五角大楼以外没有遭到额外的损失。
然而，五角大楼遇到了与纽约一样的困难。就像“阿灵顿县：救援行动以后的报告”所说，在通讯交流和救援人员方面都存在显著的问题：“各机构、救援单位、个人直接自主前往事故地点，没有取得当地政府和事故指挥部同意，使得指挥工作变得复杂起来，增加了真正的救援人员所面临的风险，形势进一步恶化。”至于通讯系统，该报告总结道：“几乎通讯的所有方面都存在问题，从最先的通知到短波通讯，电话网络几乎瘫痪，无线电频道被堵塞了，如果有尚能使用的扩音喇叭，它似乎是最值得信赖的通知方式，但是，大部分消防队员没有扩音喇叭。”
由于纽约市和北弗吉尼亚的形势不同，在发生同样规模的紧急情况时，两地所发生的指挥、控制和通讯方面的问题很可能再次重复，这是一个客观的结论。下一步的任务是使应急人员在对形势有最清楚的认识的情形下采取协调一致的行动。
第九章 恐怖袭击与英雄主义分析（1）
就像第一章所描述的国家防御努力一样，对“9·11”袭击的应急反应只能是临时凑成的。在纽约，纽约市消防局、纽约市警察局、港务局、世贸中心职员和在大楼里的人们尽了自己的最大努力去对付一场没有想到的灾难——肆虐了102分钟的灾难——对于这场灾难他们缺少训练和心理准备。由于应急人员的努力，平民百姓们的相互帮助以及他们自身良好的意识和意志，被撞击区域以下的大部分平民百姓都撤离了大楼。
国家标准和技术研究院初步估算在9月11日8：46大约有16，400到18，800位平民百姓在世贸中心建筑群里。最多有2152人死在世贸中心，其中不包括：（1）消防和警察应急反应人员；（2）世贸中心和私人公司的保安或消防人员；（3）飞机撞击后跑到世贸中心帮助别人的志愿者；（4）撞击双塔的两架飞机上的人员。在这些所有遇难者中，我们能确定2052名遇难者的工作地点，即大约9535％。其中的1942人，即大约9464％是处在被撞击区域及以上的部位，或者工作或者在此参加会议。只有110人，大约所有死者人数中的536％工作在被撞击区域以下。但是，某个人的办公室在世贸中心并不肯定意味着该人那天就死在那里，也不意味着是否他已经撤离。这些数据清楚证明了，被撞击区域以下平民百姓的撤离是成功的。
一些因素影响了9月11日那天的撤离。港务局针对1993年爆炸案所采取的改进措施和那以后港务局工作人员以及平民百姓所进行的消防演习大大地帮助了这次撤离行动。未受爆炸影响的楼梯附近的楼梯井仍然是有光线的，一些平民百姓依靠消防演习中学到的方法帮助他们撤到安全地带，一些人在大厅里的消防安全官员的指导下爬下楼梯。由于飞机撞击的破坏，整个大楼复杂的运行系统可能已受到损害，但是，一些简单的改进，例如，在楼梯和其扶手上增加一些发光的小物品，也被一些人当做能够脱险的原因。对于大部分没被困住而且具备走下楼所需体力条件的平民百姓而言，从大楼疏散所用的总时间已经从1993年的4个多小时降低到了9月11日那天的不到1个小时。
应急反应人员也在成功疏散中起了重要作用。一些具体的救援行动是成功的，例如，一个消防班对被困在北塔楼22层平民百姓的救援及纽约市消防局、警察局、港务局警察署工作人员协助不能行走的平民百姓离开北塔楼、南塔楼。在另外一些情况下，各种无形因素结合起来减少了本可能更大的伤亡。要不是纽约市警察局和港务局警察署的工作人员引导已经下到地面一层的平民百姓（通过安全通道避开跳楼者和楼上落下的东西）迅速而平静地离开世贸中心建筑群，还将有多少平民百姓死亡是不可能估计出来的。要不是纽约市警察局、纽约市消防局和港务局警察署的许多工作人员在南塔楼倒塌后决心继续帮助平民百姓撤离，还将有多少平民百姓死亡也是不可能估计出来的。不可能估算出爬上楼的消防队员所表现出来的镇静神态对下楼逃生的平民百姓产生了多大的影响力，或者说要不是消防队员的存在，一小部分平民百姓的恶劣表现可能会导致危险和惊慌的混乱状态的出现。但是应急反应者对于疏散的积极作用是以付出生命为代价的。
对平民百姓和私人机构的挑战
对“9·11”袭击事件最早作出应急反应的人，就像大多数灾难发生时一样，是私人机构的平民百姓。我们国家85％的重要基础设施不是由政府而是由私人机构控制的，因此在未来的任何灾难中私人机构的平民百姓都可能是首批应急反应者。由于这个原因，我们已经评估了私人机构和平民百姓的（应对灾难的）准备状况，以针对这种关键的需要提出指导意见。我们的指导意见来自于世贸中心平民百姓对“9·11”袭击的经验。
楼顶救援缺乏操作规则。在北塔楼被撞击区域或其以上部分的平民百姓生存希望最小。一旦飞机撞击，大楼的三个楼梯井被损坏或者不能通行，他们就下不了楼了。对于北塔楼较高楼层的平民百姓来说，惟一的希望本来是迅速、大范围的空中救援。一些因素使得空中救援成为不可能。通向楼顶的大门由于安全原因被锁住了，安全指挥部的软件系统被破坏，阻碍了开锁命令的实施。即使大门没被锁住，楼顶结构和辐射方面的危险使得它不适合那么多平民百姓同时停留；即使条件允许直升飞机实施疏散计划——事实上条件并不允许——一次也只能有几个人获救。
在较高楼层下面的楼梯井不能通行的时候，世贸中心缺乏一套疏散身处较高楼层平民百姓的计划。
在北塔楼被撞击后缺乏一套关于南塔楼的及时、全面疏散计划。大楼工作人员在北塔楼被撞击后没有立即作出疏散南塔楼的决定是最饱受批评的。一个坚定而迅速的疏散命令本来可以引导更多人到达安全地带。甚至一个严格意义上的“建议性”通知也不致阻止那些平民百姓自行决定撤出大楼。但是，考虑一下呆在原地的通知的内容以及当时面临的复杂情况，呆在原地的通知是可以理解的。在当时，没有人会想到又有一架飞机撞击南塔楼。上千人的疏散本来就是危险的。而且，塔楼外边的某些地方情况也很危险。
在我们看来，让那些已经撤退到大厅的平民百姓回到他们办公室的通知是不太可理解的。他们本来可以呆在大厅里，或者被引导着通过地下广场。
尽管开始的通知（建议呆在或回到原地）通过扩音器播发了，但在北塔楼被撞击后12分钟之内纽约市消防局和港务局警察署又下令南塔楼全部疏散。假如不遭受又一次意想不到的袭击，疏散计划本可以继续进行。
消防安全计划和消防演习对于疏散的影响。南塔楼被撞击以后，较高楼层的平民百姓花费了大量时间沿着楼梯往上跑，而不是寻找一条能通行的路往下逃生，当时楼梯井A至少在开始时是可以通行的。尽管楼顶救援未被绝对排除，但是平民百姓在消防演习中未被告知楼顶大门是锁住的，楼顶区域是危险的，直升飞机救援计划是不存在的。
在两座塔楼里，能够找到楼梯并下楼的平民百姓也受到了楼梯井分叉口以及防烟门的阻碍。这种混乱局面延缓了一些人的疏散，因此也可能阻碍了其他人的疏散。港务局已经承认将来应当告知平民百姓在遇到袭击时将要面临的各种情况。
911报警电话对疏散工作的影响。纽约市警察局911报警电话话务员和纽约市消防局调度处没有充分协调起来应对紧急事件。在一些情况下，911报警系统没有做好准备来处理这样一个重大灾难。这些话务员和处理中心的工作人员是塔楼被撞击区域及其以上部分的平民百姓的惟一信息来源。8：57以前纽约市消防局命令两座塔楼完全撤退，但是这个命令没有传达给911话务员和处理中心，以至于在接下来的一个小时里他们常常继续建议平民百姓不要自行疏散，根本不考虑这些平民百姓是在被撞击区域以上还是以下。911话务员和处理中心都没有通知平民百姓说楼顶救援已被排除，这种失误对南塔楼较高楼层的平民百姓来说是有害的，因为他们拨打了911电话而没有被告知他们惟一的脱险希望是往下逃生而不是向上逃生。在计划应对将来的灾难时，要把911报警电话和应急反应单位的电话串并起来，使得他们能够向公众提供最新信息和帮助，这一点很重要。
单个平民百姓的准备。9月11日一个明显的经验就是在灾难发生时，每一个平民百姓要对自己最大可能的生存负起责任来。很明显，世贸中心里的许多人没有认真地采取准备措施。每个人都应该知道他们工作区域的每一个楼梯井的确切位置。而且，他们应当随时能够找到应急灯，一些在9月11日成功逃离世贸中心的平民百姓认为应急灯是至关重要的。
第九章 恐怖袭击与英雄主义分析（2）
紧急反应者所应对的挑战
紧急事件指挥部面临的挑战。正像上文所述，2001年7月，朱利安尼市长修改了一个被命名为“纽约市紧急事件指导和控制”的命令。该命令针对紧急事件的不同性质指定一个相应机构担任“紧急事件总指挥”，它将“负责城市如何对紧急事件作出反应的管理”。该命令还规定“如果紧急事件涉及如此多机构以至于没有一家机构立即站出来担任紧急事件总指挥，市长紧急事务管理办公室将根据形势需要指派一家机构充当紧急事件总指挥”。
在某种程度上，市长关于紧急事件指挥的命令在9月11日被遵照执行了。很明显，应该对此作出紧急反应的机构主要是纽约市消防局，由其他相关的地方、联邦、跨州和州的机构给消防局提供支持。有一个心照不宣的做法是纽约市消防局工作人员主要负责疏散那些双塔一层以上的平民百姓（协助他们
