"9·11"委员会报告-第60部分

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提供支持。有一个心照不宣的做法是纽约市消防局工作人员主要负责疏散那些双塔一层以上的平民百姓（协助他们下楼），而警察局和港务局警察署的工作人员主要负责疏散那些已经到达一层的平民百姓，引导他们离开世贸中心建筑群。警察局通过封锁通往世贸中心的紧急通道（仅供救援单位的车辆通行），大大地帮助了消防局有关的救援单位。　　　　
　　　　而且，指挥系统的高级负责人也相互配合。例如，市长和警察局长在大约9：20与消防局长进行了协商。在具体实施救援工作的各单位之间也有合作的例子，信息也做到了随时共享。例如，一个警察局的紧急搜救队把他们撤退命令的消息告诉了北塔楼的消防队员。　　　　
　　　　但是，很明显，救援行动缺乏命令中所规定的统一的指挥和通讯系统。这些问题在各救援单位内部和他们之间都存在。　　　　
　　　　紧急反应机构内部的指挥和控制对于一个统一的紧急事件管理系统来说，每一个参加者都必须指挥和控制好自己的下属单位，并且在内部进行充分的沟通。但是在9月11日，世贸中心的情况并非如此。　　　　
　　　　在处理世贸中心被袭击这样大规模的紧急事件中，缺乏经验是可以理解的，纽约市消防局作为一个机构没有能力协调这么多被派往16英亩大的建筑群的不同地点的救援单位。结果是大量的救援单位在9：30以前聚集在尚未受损的万豪大酒店和位于西大街的总指挥部，而南塔楼的救援负责人却缺乏救援单位来支援。如果当时知道有那么多救援单位可以利用，纽约市消防局就不会在9：37向南塔楼增加救援队伍。　　　　
　　　　由于无线电在世贸中心的高空环境里通讯能力有限以及不知道哪个人使用了哪个频道所造成的内部交流障碍，分清和协调各救援单位的任务即使不是不可能的，也是很困难的。而且，当南塔楼倒塌，消防局总指挥部停止工作时，消防局了解形势的能力也大大降低；消防局海上救援队通过无线电迅速报告消防局调度处南塔楼已经全部倒塌，这一消息却没有传达到现场指挥官。由于消防局没有能力负责和协调在这么大的突发事件中所使用的不同的无线电频道，结果导致了南塔楼在早些时候缺乏救援队伍，其大厅里的指挥人员开始时联系不上楼外的任何人。　　　　
　　　　9月11日9：50，尽管几乎没有任何人考虑过这两座塔楼会迅速彻底倒塌，但是许多紧急反应人员和平民百姓正在思考整个纽约市马上再次遭受恐怖袭击的可能性。由于在世贸中心集中了大多数的消防队员，特别是其中的精锐部分，假如针对纽约的袭击再次发生，纽约市消防局的紧急反应能力将被严重削弱。　　　　
　　　　由于在世贸中心的紧急事件中缺乏能使多个指挥部协调行动的标准操作规则和通讯系统，港务局警察署的紧急反应能力受到很大削弱。很多来自于隧道和机场指挥部的警察收听不到通过世贸中心指挥频道播发的指示。而且，由于港务局高级警官直接参与了前线救援行动，指挥和控制变得更加复杂。　　　　
　　　　纽约市警察局的内部指挥控制和通讯问题较少。因为警察局有动员上千名警察参加重大行动的经验，它的无线电通讯系统的能力和重大事件的处理程序更容易适应“9·11”袭击那么大规模的重大突发事件。而且，那天它的救援行动大部分都在室外进行。尽管有一些紧急搜救队员和个别警察爬上了塔楼，但是警察局的绝大多数警察都在外边执勤，协助疏散群众，保护城市其他地方的安全。警察局紧急搜救队对自己的队员有很强的指挥和控制能力，部分原因是他们人员较少（与消防局各个班组的人员相对而言），而且他们都向同一个紧急搜救队指挥部报告。但是，不清楚非警察局紧急救援队的警察——他们在世贸中心地面一层执行任务，有时在较高楼层执行任务——是否也协调良好。　　　　
　　　　纽约市消防局指挥和控制能力方面的重大缺陷在9月11日那天充分暴露出来了。值得称赞的是，在过去的3年里该局尽了巨大的努力来集中精力解决这个问题。港务局警察署在指挥和控制方面的重大缺陷在9月11日也暴露出来了，但是港务局是否已经采用新的演习方案和重大紧急事件反应规则来克服这些缺点尚不清楚。　　　　
　　　　首批应急反应机构之间缺乏协调在9月11日任何试图建立一个统一的指挥系统的努力都将由于缺乏有关机构之间的联络和协调而受到阻碍。当然，消防局并不“负责管理对城市的紧急事件作出反应”，这是符合市长命令的要求的。本来应该作为信息分享中心的紧急事务管理办公室指挥部，却在保证信息在各有关机构之间分享方面没有起到应有的作用。爬到楼上的警察局、港务局、消防局的工作人员缺乏全面的协调。　　　　
　　　　对作出决定至关重要的信息没有被有关机构分享。那天早上起领导作用的消防局负责人告诉我们说，他们的决策能力受到了限制，因为缺乏警察局飞行队的信息。上午9：51，一名直升飞机驾驶员警告说，南塔楼上的大块大块的东西就快要掉下来了，可能危及到楼下行人和其他东西的安全。南塔楼倒塌的一瞬间，一名直升飞机驾驶员通过无线电播发了这个消息。10：08、10：15~10：22该消息又连续播了几次，终于引起了对北塔楼安全状况的担忧。假如消防局负责人能和直升飞机上的人员相互沟通，他们会受益匪浅。


第九章　恐怖袭击与英雄主义分析（3）

　　　　但是，缺乏警察局飞行队的及时信息（南塔楼倒塌）的后果不应被高估。与他们被普遍误解不同，在南塔楼倒塌以前，警察局飞行队没有人预测到任何一座大楼的倒塌，而且在那之前警察局没有任何人撤离世贸中心建筑群。另外，消防局作为一个机构，知道南塔楼倒塌的消息与警察局一样早，因为在南塔楼倒塌时消防局（海上搜救队）一艘小船立即通过调度处的频道向消防局作了报告。由于该局内部通讯的问题，这条消息没有通知到消防局现场工作人员。　　　　
　　　　在世贸中心建筑群搜救平民百姓过程中，消防局、警察局、港务局警察署没有协调好他们的救援队伍。在许多情况下，某些楼层和区域被重复搜救。不清楚假如应急反应机制协调的话，是否会有较少的救援人员呆在双塔里从事救援工作；也不清楚重复搜救对救援人员伤亡有多大影响，假如有影响的话。　　　　
　　　　消防局和警察局在9月11日缺乏协调是否已引起灾难性后果一直是争论的焦点。我们认为有太多的可变因素应对这样的后果负责。很明显缺乏协调没有影响到平民百姓的疏散；但是同样明显的是，紧急事件指挥制度在协调各个单位的紧急反应方面没有起到应有的作用。　　　　
　　　　如果纽约和其他大城市要为应对将来的恐怖袭击作准备的话，一个城市内的不同应急反应机构必须充分协调一致，就像美国军队的不同兵种一样。协调一致需要一个统一的指挥，该指挥能综合调度所有参加行动的警察、消防和其他应急反应资源。　　　　
　　　　2004年5月，纽约市采用了一个紧急反应计划，该计划明确规定，当面临恐怖主义袭击时有两个或者更多的机构充当（紧急反应）领导机构，而不是建立一个综合的和统一的紧急事件指挥系统，来从一个总指挥部里调度和指挥所有的应急反应资源。在我们看来，这并不是一个最佳的紧急反应计划，因为最佳的紧急反应计划要求清晰的指挥和控制系统，共同的演习和训练以及这样的训练所产生的互相信任。军队的经验告诉我们这样一个协调统一的机构应当是一个统一的现场信息处理单位，该单位从所有应急反应机构处接收信息并加以综合——包括911话务员的信息。这样一个现场信息处理单位在重大复杂的紧急事件中具有重大价值。　　　　
　　　　无线电通讯面临的挑战：疏散命令的有效性和急迫性正像上面所讨论的，警察局紧急搜救队指挥部的位置最适宜播发包含南塔楼彻底倒塌的信息的紧急疏散命令。消防队员最可能从这条消息中受益。　　　　
　　　　南塔楼倒塌后向北塔楼的人员成功传达疏散命令的原因是不同的。警察局紧急搜救队疏散命令的成功传达归功于以下因素的结合：（1）无线电通讯的信号较强；（2）使用该无线通讯的人数相对较少；（3）所有人都使用了正确的频道。　　　　
　　　　同样的3个因素却影响了消防队员之间的通讯联络。第一，在高空环境里无线电的功能受到很大影响；第二，短波1号频道在10：00时被那么多试图通过它联络的单位完全塞满了；第三，一些消防队员使用了错误的频道或者完全没有无线电通讯设备。　　　　
　　　　无从得知10：00以后北塔楼的一些单位没有使用扩音系统与使用该系统有多大区别。但是扩音系统至少在南塔楼倒塌以前是部分有效的，我们不知道在9：59以后它是否继续有效。　　　　
　　　　即使没有扩音系统，也有24~28个人被派遣到北塔楼、事实上也一直在北塔楼的消防班组收到了撤退命令——或者通过无线电或者直接从其他救援人员那里获得该命令。但是，这些消防队员大部分都死了，或者是因为他们推迟了疏散行动以帮助平民百姓，试图集结队伍，或者是缺乏疏散的紧迫感，或者是上述因素的结合。而且，许多没有被派往北塔楼的消防队员也在北塔楼的倒塌中死亡了。一些人把他们的无线电放错了频道位置。一些人已经下班因此没有无线电。把这些因素都考虑进去，我们可以得出结论：消防局无线电通讯系统的技术性缺陷，尽管是导致北塔楼许多消防队员牺牲的一个加剧因素，但并不是主要因素。　　　　
　　　　在过去的几年里纽约市消防局努力工作以改进他们的无线电通讯方面的缺陷。为了提高在高空的无线电通讯能力，消防局内部已经研制了一种小型“便携式无线电”，消防队长可携带这种无线电到较高楼层，而且无线电通讯信号的强度还可以大大地增强。　　　　
　　　　关于在北塔楼的港务局警察的故事并不复杂，他们中的大部分收不到通过无线电播发的港务局警察撤退命令。9月11日之后，港务局努力工作以协调不同指挥部的无线通讯系统。　　　　
　　　　……　　　　
　　　　“9·11”事件给平民百姓和首批应急反应者留下的教训可以简单地表述如下：在新时代的恐怖主义中，他们（平民百姓和应急反应者）——也就是我们——是主要的攻击目标。那天美国遭受的损失表明恐怖主义威胁的严重性和做好准备应对恐怖主义的必要性。今天的首批应急人员生活在一个被“9·11”袭击改变了的世界中。因为人们相信不是任何一种可以想像得到的恐怖袭击形式都能被阻止，平民百姓和应急人员将发现他们再次处在恐怖袭击的前沿。我们必须为那种可能发生的事情做好准备。我们做好准备也许是对于那天在袭击中丧生的人的最好纪念。


第十章　战时国内紧急应对（1）

　　　　袭击发生后，当危机管理者们还在整理许多扰人决断的错误警报时，“空军一号”已飞往路易斯安那州的巴克戴尔空军基地。那些警报中，其中一个就是关于袭击“空军一号”的威胁报告，该威胁最终却证明是那天上午白宫形势办公室于忙乱中对通讯的一个误解。　　　　
　　　　当“空军一号”于上午9：55起飞时，原本计划是要回到华盛顿。特勤局、总统的顾问和切尼副总统均强烈地反对。布什总统不情愿地接受了这项建议，大约在10：10，“空号一号”改变了航线，开始驶向正西。当时直接的目标是寻找一个安全的地点，不能太远，以便使总统可以着陆并向美国人民讲话。特勤局还关心飞机加油以及缩减随行人员的规模问题。总统的军事助手——一个空军军官，迅速地研究了各种选择方案，约在10：20认定，巴克戴尔空军基地是一个适合的临时目的地。　　　　
　　　　“空军一号”约于11：45在巴克戴尔降落，当地特勤局的人员仍在去往机场的途中。汽车队只由一辆军警开道车和一辆篷车组成，拟定的汇报场所中连电话或电子设备也没有。在主要的特勤人员与华盛顿的领导一道检查安全状况时，工作人员则紧张地为总统讲话另外准备房间。总统结束讲话后，与随行人员回到了“空军一号”。出于安全考虑，讲话是录音的，而不是现场直播。接下来讨论下一个目的地：特勤局再一次反对返回华盛顿，副总统同意了。那布拉斯卡的奥法特空军基地因其精准的指挥和控制设施，以及可为50人过夜提供住宿条件而被选中。特勤局需要一个必要时总统可以停留几天的地方。　　　　
　　　　“空军一号”到达奥法特基地时约是14：50。约15：15时，布什总统通过安全闭路电话会议会见了他的主要顾问。赖斯说布什总统在会议开始时说：“我们现在处于战争状态。”中央情报局局长乔治·特尼特说，情报机构仍在研究谁应对此负责，但早期的迹象均指向“基地”组织。那天晚上，次长委员会重新讨论了那个被搁置的、他们曾在夏天费尽心思的总统指令。　　　　
　　　　国防部长命令全国武装力量进入三级警备状态——一个升级的军事战备状态。美国历史上第一次要求所有的非紧急民用航空器均停落在地面上。全国上下，有成千上万的旅客被困。有关政府延期和领导人遣离的紧急计划开始实施。五角大楼遭袭击；白宫或国会大厦侥幸躲过了直接袭击。在国家的边界和港口增加了额外的安全警戒措施。　　　　
　　　　在下午的晚些时候，总统驳回了助手们坚持不希望他回华盛顿的意见，命令“空军一号”返回安德鲁斯空军基地。他乘直升飞机回到白宫，飞过仍然烟雾弥漫的五角大楼。在当晚8：30，布什总统在白宫发表全国讲话。他在强调最首要的事情是帮助受伤者以及防卫进一步的袭击后说：“我们不会对那些实施具体行为的恐怖分子和他们的庇护者进行区分。”他引用赞美诗第23段：“尽管我走过死亡阴影之谷……”没有美国