"9·11"委员会报告-第68部分

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他们。　　　　
　　　　不设保护区　　　　
　　　　“9·11”恐怖袭击是一个复杂的国际性行动，是多年来策划的结果。2003年巴厘岛以及2004年马德里的爆炸事件夺走了数百人的生命。这些袭击可以在当地进行组织和发动，在规模上并不大，也不太复杂，但却难以阻止。美国政府必须培养能够避免“9·11”事件那样规模的阴谋得逞的能力，并且这些能力将大大有助于对付规模虽小但却是毁灭性的攻击。　　　　
　　　　一个旨在发动灾难性袭击的复杂的国际恐怖主义行动绝非任何人在任何地方都可以发动的。这种行动似乎要求：　　　　
　　　　●时间、空间、具有适当的策划和人员调配能力；　　　　
　　　　●具有一个能作出必要决定的指挥结构，拥有聚拢必要的人、钱、物的权威和途径；　　　　
　　　　●具有招募、训练、挑选具备必要的技能和献身精神的行动人员的机会和空间，为其提供适应恐怖事业所要求的时间和结构，评价其可信赖性，提高其技能；　　　　
　　　　●具备能够安全地指挥行动人员的行动、把金钱和其他资源（比如爆炸物品）转移到需要的地方的后勤网络；　　　　
　　　　●一旦需要某些武器，能够获取为核放射或者生化袭击所必需的特殊物质；　　　　
　　　　●在协调者和行动者之间具备可靠的通讯系统；并且　　　　
　　　　●具有检测计划可行性的机会。　　　　
　　　　在第二章、第五章、第七章，有许多细节展示了阿富汗这一保护国对于“基地”组织在策划“9·11”袭击和其他行动中具有的直接和间接的价值。“基地”组织强化了在阿富汗共处多年的富有经验的“圣战分子”之间的个人联系。它有召集和筛选新成员的行动空间，在荒凉偏僻的营地对他们灌输“圣战”思想。它穿越巴基斯坦和阿联酋，建立了后勤网络。　　　　
　　　　“基地”组织还利用国内安全环境相对松懈的西方国家，尤其是德国。它认为美国环境如此友善，以至于“9·11”事件的行动分子可以把美国当做进一步训练和演习的集散地。他们进出美国，在其周边进行活动，自鸣得意地使用他们的真实名字，而丝毫没有被俘获的担心。　　　　
　　　　为了找到庇护场所，恐怖主义组织已经逃到了一些管理混乱、世界上最无法无天的地方。情报部门已经准备了一张世界地图，在地图上标出了恐怖分子可能的“天堂”。这张地图不是根据秘密情报绘制的，但却表明，在这些地区，地形崎岖不平，政府欠缺管理能力，有藏身或者接受供给之所，人烟稀少，但却靠近城镇或者城市，以使其能和外部世界进行必要的联系。遍及世界各地的许多地区都符合这些标准。　　　　
　　　　在同美国和外国政府官员以及今天奋战在反恐一线的军官会谈时，我们问：如果你是恐怖分子的头目，你愿意在何处建立基地？在他们所提交的名录中，可以一而再、再而三地发现一些相同的地方：　　　　
　　　　●巴基斯坦西部、巴基斯坦与阿富汗的交界地区；　　　　
　　　　●阿富汗南部或者西部；　　　　
　　　　●阿拉伯半岛，尤其是沙特阿拉伯和也门，及其附近的非洲之角，包括索马里和向西南延伸到肯尼亚的这一区域；　　　　
　　　　●从泰国到加勒比地区南部再到印度尼西亚这一东南亚地区；　　　　
　　　　●西非，包括尼日利亚和马里；　　　　
　　　　●欧洲城市里的穆斯林社区，尤其是中东欧国家，在那里安全部队和边境控制不太有效。　　　　
　　　　在20世纪，战略家关注的是世界上伟大的工业核心地带；而在21世纪，目光却转向了相反的方向——转向了遥远偏僻的地区和落后的国家。美国不得不采取各种方式竭尽全力地对这些地区施加影响。　　　　
　　　　通过这一透视镜，我们需要审视每一个决策。例如，如果伊拉克成了一个失败的国家，那么在所有滋生袭击美国本土公民的土壤的地区名单上，它将位于最上方。同理，如果我们对阿富汗给予了不充分的关注，那么塔利班或者军阀的统治以及毒品贩子将会死灰复燃，其农村地区将再一次成为“基地”组织或其接任者的庇护所。　　　　
　　　　建议：美国政府必须鉴别出实际上的或者潜在的恐怖分子庇护所，并作出优先次序的安排，对于每一区域，政府都应该采取现实的策略，利用国家力量的所有因素，使可能的恐怖分子闻风丧胆。我们应该欢迎、听取其他有帮助的国家的意见，并与其一道努力。　　　　
　　　　下面我们提供了目前即2004年尤具适用性的三个例证：巴基斯坦、阿富汗和沙特阿拉伯。　　　　
　　　　巴基斯坦　　　　
　　　　巴基斯坦普遍贫困，腐败盛行，而且通常政府管理低效，由此为伊斯兰恐怖主义者募集新成员创造了许多机会。这里落后的教育是一个尤其需要关注的问题。成千上万个家庭尤其是那些贫穷的家庭把他们的孩子送到宗教学校。这些学校中，有很多是可以接受教育的惟一的地方，而还有一些学校已经被当做暴力极端主义的孵化器。据卡拉奇的警察指挥官介绍，单在这一城市，只有859所学校，却要容纳20万个孩子。　　　　
　　　　我们很难高估巴基斯坦在同伊斯兰恐怖主义作斗争过程中的重要性。在巴基斯坦领域内，有1。5亿穆斯林人、许多“基地”组织恐怖分子和塔利班战士，并且或许还有乌萨马·本·拉丹。巴基斯坦拥有核武器，并且因为喀什米尔领土争端，与拥有核武器的印度之间的战争一触即发。在反美伊斯兰原教旨主义者引发的政治冲突中，巴基斯坦军方以及更为温和的主流政治势力已经走向了暴力，并且最近还发生了多次企图刺杀巴基斯坦总统佩尔韦兹·穆沙拉夫的事件。　　　　
　　　　近年来，美国与巴基斯坦的关系存在着3个方面的基本问题：　　　　
　　　　●关于恐怖主义。巴基斯坦有助于塔利班滋长。巴基斯坦的军队和情报部门，尤其是较低层次的军队和情报部门长期以来面对伊斯兰极端主义者存在着矛盾的心理。许多政府职员同情极端分子，或者为其提供支持。穆沙拉夫承认本·拉丹是坏蛋，但在“9·11”事件发生之前，却优先考虑与塔利班维持良好的关系。　　　　
　　　　●关于核扩散问题。穆沙拉夫多次说，巴基斯坦不用核技术作交换，但核扩散的担心却由来已久，形势严峻。甚至在最近，巴基斯坦政府仍声称，他们不知道其中的一位举国闻名的核武器研制者领导着曾被揭露的最为危险的核走私集团。　　　　
　　　　●最后，尽管回归民主统治这一激荡的过程确实在巴基斯坦的省级地方发挥作用，而且巴基斯坦的新闻界依然相对自由，但是在国家一级回归民主统治的进展却不大。


第十二章　要做什么？一个全球性策略打击恐怖分子及其组织（2）

　　　　“9·11”事件发生后不久，面对美国无可避免的选择，巴基斯坦作出了一个策略性的决定，其政府站在了一边，允许美国领导的联军捣毁塔利班政权。在其他许多方面也积极地进行了协助：其当局逮捕了500多名“基地”行动分子和塔利班成员，而且巴方军队在追踪哈立德·谢赫·穆罕默德、阿布·祖巴耶达赫以及“基地”其他主要人物方面也起了一种主导性的作用。　　　　
　　　　在接下来的两年里，巴基斯坦政府试图越过樊篱：在寻求避免与“基地”组织残余分子及其他伊斯兰极端分子发生更大冲突的同时，也在打击“基地”组织方面起着作用。当“基地”组织及其巴基斯坦同盟多次企图谋杀穆沙拉夫（差点得逞）时，这场战斗回到了国内。　　　　
　　　　该国广袤的无人巡查的地带吸引了寻求庇护、招募新成员的极端分子，同时也为其袭击联军在阿富汗的行动提供了一个基地，几乎所有的“9·11”“基地”袭击者都在坎大哈——基达——卡拉奇的南北连接地带活动过。巴基斯坦的俾路支斯坦（哈利德·谢赫·穆罕默德的民族聚居区）以及卡拉奇杂乱的城市仍然是伊斯兰极端主义者的中心。在那里，美国和巴基斯坦的安全和情报力量受到削弱。美国在卡拉奇的领事馆是一个临时的“堡垒”，这反映了周围环境威胁的严重性。　　　　
　　　　在2003年冬季期间，穆沙拉夫又作出了另外一项战略性决定。他把巴基斯坦的军队开到沿阿富汗国界的西北省份的边境。有人报称，本·拉丹和艾曼·阿勒扎瓦瑞在那里藏身。在地势十分不利的地方，军队遭到了“基地”组织“圣战分子”及其当地追随者的抵抗。在边境的另一面，假定巴基斯坦的能力有限，并且不愿意让美国在其领土上开展军事行动，那么，在阿富汗的美国军队将会发现要组织有效的联合行动是富有挑战性的。然而在2004年，显然巴基斯坦政府在打击伊斯兰恐怖主义者的斗争中显得更为费劲。　　　　
　　　　认识到这些问题以及穆沙拉夫在反恐这出戏中的角色，我们相信，对于巴基斯坦和阿富汗的稳定而言，最大的希望寄托在穆沙拉夫政府那里。　　　　
　　　　●在一篇非凡的公众评论中，作者提出，穆斯林人是怎样“把我们拖出自己发现身在其中的陷阱，并使他们受到鼓舞的”，对此，穆沙拉夫已采取了一种“开明的克制”策略。他说，穆斯林世界应避免陷于交战状态和采取极端主义；西方国家并且尤其是美国应该寻求正义地解决争端，帮助穆斯林世界使其向更好的方向发展。　　　　
　　　　●在2002年和2003年，印巴两国战争一触即发。最近，两国在关于长期存在的分歧的和谈中已经取得了显著的进展。美国已经而且也应该继续对这一进展的过程起关键的推动作用。　　　　
　　　　●对巴基斯坦人的不断支持是因为长期以来美国一直把他们当做有益的同盟者。既然现在美国已经重新作了承诺，就应该在未来践守诺言。　　　　
　　　　建议：如果穆沙拉夫在为自己和自己国家的斗争中代表了开明的克制立场，那么美国就应当乐意作出艰难的选择，并且对巴基斯坦的未来作出艰难的长期的承诺。在对巴基斯坦的援助维持现有的规模的同时，美国应全面支持巴基斯坦政府同极端分子作斗争；只要巴基斯坦的领导人依然愿意作出自己的艰难选择，美国对其的全面性支持将由军事援助延伸到兴办良好的教育事业。　　　　
　　　　阿富汗　　　　
　　　　阿富汗是“基地”组织和“9·11”袭击的孵化器。2001年秋天，美国领导的国际联军及其阿富汗同盟军推翻了塔利班政权，结束了该政权对“基地”组织的庇护，这是一个引人注目的进步。由于有联合国明确的授权和北约领导的维和部队的参与，国际合作的力量是强大的。今天，在北约盟军和穆斯林国家的士兵参与下，有1万多名美国军人部署在阿富汗。在喀布尔，阿富汗建立了中央政权，有了一部民主的宪法，发行了新的货币，组建了一支新的部队。许多阿富汗人享有了更充分的自由，妇女和姑娘们摆脱了受奴役的状态，300万儿童重新返回学校。多年以来，阿富汗人民第一次有理由心存希望。　　　　
　　　　然而，严峻的挑战依然存在。塔利班和“基地”组织“圣战分子”在阿富汗的南部和东南部又重新勾结起来。军阀们控制了喀布尔以外的许多地区，而且在这些地区流失了许多武器，经济发展的希望依然渺茫。长期以来作为阿富汗的一个主要经济部门的毒品贸易又死灰复燃。甚至最为老练的援助者也不愿在许多地区开展工作。有人警告称，阿富汗已经接近无秩序状态的边缘。　　　　
　　　　千疮百孔的阿富汗也有机会，选举正在筹备。事实表明，2004年6月，塔利班武装人员诉诸暴力，在一辆公共汽车上杀死了16名阿富汗人。显然，这没有别的更多理由，他们通过占领阿富汗人前所未有的“武器”，即选民登记证来展示他们的无耻。　　　　
　　　　阿富汗总统哈米德·卡尔扎伊勇敢无畏，尽职尽责。他正在试图建立起名副其实的全国性的机构，以打破阿富汗在种族社区内分配权力的传统。然而，即使他的努力取得了成功——选举为阿富汗人民带来了一个民主的政府，美国也仍将面临着一些艰难的选择。　　　　
　　　　在军事行动中，美国相对较少关注重建阿富汗的问题。然而，在2003年间，美国的政策却发生了显著的变化。它更为关心政治层面以及国会对大规模援助的支持，这预示着，美国已向阿富汗的未来作了长期的承诺。阿富汗的一位地方官员告诉我们，这个国家终于有了一个良好的政府。他恳求美国要践行诺言，不要再像20世纪90年代那样抛弃阿富汗了。阿富汗的另外一位领导人指出，如果美国撤出阿富汗，“我们将会失去所有已取得的一切。”　　　　
　　　　最为困难的就是，准确地描述美国在阿富汗的安全使命。美国在伊拉克的军事行动是否会对美国就阿富汗的未来所作的承诺加以兑现的程度产生一些影响，现在依然存在着政治上的论争。在很大程度上，美国已远离了阿富汗中央政府与离心军阀之间的争斗，而且在很大程度上，也避免了面临与贩卖毒品相关的问题。　　　　
　　　　行长期的义务，以使阿富汗政府有一个改善该国人民生活的合理的机会。阿富汗再也不能成为国际犯罪和恐怖犯罪的避风港了，美国和国际社会应该帮助阿富汗政府强化其对这个国家的权威，并应履行承诺，以达到目标。　　　　
　　　　●这是一个雄心勃勃的建议，这意味着需要付出加倍的努力来安定这个国家、解除民兵的武装、缩短军阀统治的时间。然而，美国和北约早已明智地致力于这个地区的未来了，但正如“9·11”事件所表明的，这一努力失败了，一半的措施甚至比无用更糟糕。　　　　
　　　　●尤其是北约已经在阿富汗进行了一场联军是否具有适应未来的安全挑战的能力的测试，北约必须通过这场测试。当前，美国和国际社会预想了足够的支持方式，以使阿富汗中央政府能组建真正的国家军队，为主要的城镇和地区建设最起码的基础设施和公共服务机构。这种努力在各国的安排下，部分依赖外国的军民工作小组。北约和联合国对这些企业在制度上的承诺缺乏权威，北约某些