论自由(英〕约翰_密尔-第19部分

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　　　　面的有同等能力的监视批评负责。　因此，要在政府之外保有某些手段来形成这种能力，并给以为对重大实际事务做出正确判断所必需的机会和经验，这是必不可少的。　如果我们还想永久保有一个有技巧、有效率的工作团体——尤其是一个能够创新和愿意采取改进办法的团体；如果我们还不想让我们的官僚机构堕落为一个腐儒机构，那么，这个团体就切不可把一切足以养成为管治人类所需要的才具的职业都垄断起来。要判定那些对于人类自由和进步是如此可怕的灾祸究竟到哪一点就开始发生，或者更清楚地说，要判定那些灾祸究竟到哪一点就会压过在社会公认的领袖之下集体应用社会力量以排除社会福祉的障碍所得到的好处而开始成为灾祸；要尽量获致集中权力和集中智慧的优点而又不致把一般活动过量地转入政府方面，这乃是政治艺术中最困难最复杂的问题之一。　这问题在很大程度上乃是一个细目问题，须从多种不同的考虑来看，而无法定出一条绝对的规则。但是据我所信，有一条妥当的实践原则，有一个心目中应存的理想，有一个足以测定旨在克服这个困难的一切安排的标准，可以用如下的字句表述出来：要做到符合于效率原则的最大限度的权力分散；但也要尽可能做到最大限度的情报集中，还要尽最大的可能把情报由中枢散播出去。　譬如说，在内政的行政管理方面，例如在新英格兰诸省，凡不宜由直接有关的人们自己去办的各项事务，都应细加分类，各设官职，人选则由各个地方自行选出；但是在此之外，在地方事务的每一部门，中央还应各设一个监督机关，形成一般政府的一个部门。　这个

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　　　　第五章　本文教义的应用１４１

　　　　监督机关的职能是要把各地方在各该部门工作中所得各种情报和经验，要把外国类似工作中所得各种情报和经验，还要把政治科学一般原则中所有各种情报和经验，全都集中起来，象集中在一个焦点那样。　这个中央机关应当有权了解一切做过的事情，其特殊义务则在使一个地方所得出的知识能为其他地方所利用。　由于它所处地位高，观察范围广，不为一个地方的琐细偏见和狭隘眼光所局限，所以它的通报自然就带有很大的权威；至于它的实际权力，作为一个永久性的设置来说，我以为应当只限于强迫地方官吏服从为指导他们而制定的法律。　凡在一般法规中没有预作规定的事，一概应由地方官吏自行裁处，但要对他们的选民负责。　若违犯法规，他们应对法律负责，而法规本身则应由立法机关制定；中央行政权威只应注视法规之执行，如见法规未得正当实行，应视事件的性质，或向法院诉请强制执行，或向原选机构诉请罢免那未照立法精神执行法规的工作人员。　照它的一般概念说来，英国的中央救济会所试图施加于全国救济税管理人员的监督就是这样。　它行使权力如有超过这个限度之处，在那种特殊情况下也是正当和必要的，那是为了要在不仅对各个地方而且对整个群体都有深刻影响的事情上纠正一些积习甚深的不良管理；因为，任何地方都不容有一种道德权利，可以因管理失当之故而把自己变成一个贫民窝巢，以致必然流向其他地方，从而有损于整个劳动群体的精神的和物质的状况。中央救济会之保有实行行政强制和制定附属法规的权力（但是由于对这个问题的舆论情况，他们很少行使这些权力）

　　　　，这在头等的有关全国利益的情事上固不失为正当，但若监督到

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　　　　２４１第五章　本文教义的应用

　　　　纯属地方利益的事情，那就完全不适当了。　但是，一个对各个地方供给情报并进行指导的中央机关在一切行政部门中是同样有价值的。　一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。　可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。国家的价值，从长远看来，归根结蒂还在组成它的全体个人的价值。　一个国家若只图在管理技巧方面或者在事务细节实践上所表现的类似的东西方面稍稍较好一些，而竟把全体个人智力的扩展和提高这一基本利益推迟下来；一个国家若只为——即使是为着有益的目的——使人们成为它手中较易制驭的工具而阻碍他们的发展，那么，它终将看到，小的人不能真正做出大的事；它还将看到，它不惜牺牲一切而求得的机器的完善，由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力，结果将使它一无所用。

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